一、政府債務化(huà)解背景

工業化(huà)和(hé)城(chéng)鎮化(huà)進程推動了(le)我國經濟高(gāo)速發展，不斷加快(kuài)的(de)基礎設施建設進程，導緻地方政府資金需求加大(dà)，是債務灰犀牛形成的(de)根本原因。尤其從2008年金融危機國家推出四萬億計劃後，地方政府普遍存在強烈的(de)融資沖動，通(tōng)過融資平台大(dà)量舉債，就已經造成了(le)地方政府債務迅速膨脹。

截至2018年末，地方政府債務餘額爲18.39萬億元，債務率（債務餘額/地方綜合财力）爲76.6%，雖然低于國際通(tōng)行的(de)100%-120%的(de)水(shuǐ)平，但是隐性債務底數不清，隐性舉債方式多(duō)樣，地方政府通(tōng)過平台公司、購(gòu)買服務、PPP、各類發展基金和(hé)引導基金等進行融資，導緻隐形債務增長(cháng)較快(kuài)，規模較大(dà)。央行公布的(de)《中國金融穩定報告2018》中提到當前一些地方政府違法違規舉債行爲仍然存在，地方政府具有實際償付責任的(de)新型隐性債務發展情況值得(de)關注，以某省爲例，截至2017年末，該省政府隐性債務餘額較顯性債務高(gāo)出 80%。

爲了(le)防範政府債務風險，中央出台了(le)一系列政策，如《中共中央國務院關于防範化(huà)解地方政府隐性債務風險的(de)意見》（中發〔2018〕27号）、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈地方政府隐性債務問責辦法〉的(de)通(tōng)知》（中辦發〔2018〕46号）、《地方政府隐性債務統計監測工作指引》等，各地政府也(yě)出台了(le)相應的(de)地方政府債務化(huà)解方案。可(kě)見，債務問題已經引起了(le)政府自上而下(xià)的(de)關注。

在今年經濟下(xià)行壓力仍然較大(dà)的(de)背景下(xià)，同時(shí)，随著(zhe)今年中央加大(dà)減稅降費的(de)力度，地方政府債務壓力更加不容樂(yuè)觀。因此，如何有效化(huà)解債務危機，緩解矛盾，維系債務循環運作，仍是地方政府需要考慮的(de)工作重點。

二、典型地區(qū)政府債務化(huà)解路徑跟蹤

目前各地區(qū)對(duì)政府債務化(huà)解已進行了(le)一些探索和(hé)嘗試，據我們的(de)長(cháng)期跟蹤與觀察，主要有鎮江模式、山西模式、海口模式、陝西模式、湖南(nán)模式等。

（一）鎮江模式——政策性銀行介入+債務重組

據國盛證券2018年8月(yuè)的(de)研報指出，鎮江市一般公共預算(suàn)收入284.34億元，但其有息負債已經高(gāo)達3934.18億元，經調整債務率（城(chéng)投有息債務/一般公共預算(suàn)收入）1383.62%，居江蘇省所有地級市之首。

2017年，鎮江就率先在江蘇省内提出了(le)對(duì)債務的(de)戰略管控的(de)思路，得(de)到了(le)江蘇省政府的(de)肯定。但在2018年，包括鎮江的(de)主動應對(duì)以及來(lái)自省級的(de)支持等，在市場(chǎng)上更多(duō)被解讀爲負面。特别是金融監管部門，提醒銀行機構謹慎對(duì)待鎮江債務。

針對(duì)這(zhè)樣的(de)局面，鎮江市在2018年11月(yuè)份主動提出了(le)隐性債務化(huà)解方案，尋求作爲地方隐性債務化(huà)解試點城(chéng)市，此舉是鎮江對(duì)地方債務管控的(de)一次積極嘗試，是地方政府主動提出改革，得(de)到了(le)江蘇省政府層面的(de)支持。目前，鎮江市在債務化(huà)解方案已得(de)到财政部認可(kě)，并制定了(le)相關文件、細化(huà)了(le)有關舉措。

鎮江試點化(huà)解地方隐性債務方案的(de)設想，總體上，則是由國開行提供化(huà)解地方隐性債務專項貸款，從2019年起對(duì)鎮江做(zuò)十年期每年200億成本在2%左右的(de)長(cháng)期貸款用(yòng)于債務化(huà)解，采取“借款置換非标債務”的(de)模式，利率在基準左右，由鎮江市财政局下(xià)屬的(de)資産管理(lǐ)公司金信資産作爲承接主體，再以普通(tōng)借款方式投放到轄區(qū)各平台，主要用(yòng)于置換納入隐性債務中的(de)高(gāo)成本非标，以降低成本。鎮江此次将存量高(gāo)成本債務置換爲低成本債務的(de)做(zuò)法，極大(dà)地減輕了(le)地方政府的(de)債務壓力。

（二）山西模式——行業整合+平台化(huà)債

山西交控集團2018年順利化(huà)解高(gāo)速公路債務風險可(kě)以說是全國成功處置政府債務的(de)典型案例：山西省政府根據《山西省2018年全省交通(tōng)運輸工作報告》的(de)改革路徑，由省交通(tōng)運輸廳出面，整合多(duō)條高(gāo)速公路、多(duō)家交通(tōng)企業，組建了(le)集投資融資、勘察設計、工程建設、高(gāo)速公路運營等業務爲一體的(de)山西交通(tōng)控股集團有限公司，于2017年年底挂牌運營。

在山西交控成立之前，山西省高(gāo)速公路的(de)投資、建設、運營和(hé)管理(lǐ)較爲分(fēn)散，這(zhè)些單位的(de)管理(lǐ)與高(gāo)速公路資金的(de)籌集、償還(hái)均由山西交通(tōng)廳來(lái)負責，但是随之而來(lái)的(de)是可(kě)能産生的(de)地方政府債務風險和(hé)違法違規融資風險。

在山西交控正式挂牌之後，山西省将高(gāo)速公路債務主體變更爲山西交控集團，推動政府性債務向企業債務的(de)轉移，由山西交控進行債務化(huà)解。山西交通(tōng)控投集團有限公司于2018年12月(yuè)與國開行牽頭，工行、農行、中行、建行、交行、郵儲等參團的(de)銀團正式簽訂了(le)《銀團貸款協議(yì)》，債務重組規模最終達到2600億元上。因此，交控集團每年将可(kě)減少利息支出30億元。借助此化(huà)債方案，山西高(gāo)速公路高(gāo)成本債務基本得(de)以置換，消除了(le)發生山西交通(tōng)領域金融風險的(de)可(kě)能性。

（三）海口模式——嚴控規模+消化(huà)存量

2018年7月(yuè)海口市人(rén)民政府正式印發《海口市2018—2019年政府性債務化(huà)解規劃方案》（以下(xià)簡稱《方案》），《方案》在确立兩個(gè)核心政府債務化(huà)解目标同時(shí)，分(fēn)增加财政收入、加速化(huà)解債務及争取省級支持三個(gè)方面詳細闡述了(le)未來(lái)兩年海口市化(huà)解政府債務的(de)具體規劃，在三個(gè)方面中，加速化(huà)解債務是“重頭戲”，主要有以下(xià)幾項重要的(de)舉措：

1、嚴控政府隐性債務規模，針對(duì)棚改以及PPP項目提出了(le)具體的(de)整改措施。其一，在棚改方面。《方案》要求對(duì)于已經簽訂協議(yì)但項目已實施完畢的(de)項目，盡快(kuài)按照(zhào)實際投資額修訂合同金額；對(duì)于2017年新增的(de)棚改項目，解除原有的(de)棚改項目政府購(gòu)買合同，并退還(hái)已提款資金。顯然，海口市将進一步控制棚改規模，嚴控政府隐性債務；其二，對(duì)于PPP項目方面。《方案》要求2016年簽訂合同但至今尚未開工的(de)PPP項目，由實施機構牽頭與社會資本方協商解除合同；對(duì)于2016 年已簽訂合同且部分(fēn)子項已開工的(de)PPP項目，由實施機構對(duì)項目進行重新梳理(lǐ)審核，對(duì)未開工的(de)子項全部暫緩實施；對(duì)于2017 年已完成招标的(de)PPP 項目，原則上轉爲代建模式實施。

2、多(duō)渠道、多(duō)方式積極籌集資金，消化(huà)存量債務。其一，壓縮經常性支出，統籌新增财力，償還(hái)到期債務。繼續優化(huà)支出結構，壓縮一般性支出和(hé)經常性支出。同時(shí)，因新一輪财政體制調整，海口市每年将從因體制調整形成的(de)新增财力的(de)50%部分(fēn)用(yòng)于償債。2018年，海口市通(tōng)過前述方式籌集14億元償債；其二，以存量資金償還(hái)存量債務。海口市加大(dà)盤活存量資金的(de)力度，從每年盤活的(de)存量資金中安排30%以上用(yòng)于償債。2018年，從盤活的(de)存量資金中安排16億元償債；其三，“土地财政”法。方案要求，國土部門要對(duì)現有的(de)儲備地全面進行梳理(lǐ)，對(duì)具備出讓條件的(de)土地細化(huà)分(fēn)類，根據海口市償債資金需要，加大(dà)土地出讓力度，籌措資金償債。

3、盤活國有資産，深度開發城(chéng)市國有資源，增加國有資産的(de)經營收入。2018年年底之前，出台海口市停車位、廣告牌的(de)管理(lǐ)辦法，統一管理(lǐ)，提高(gāo)國有資源的(de)利用(yòng)率和(hé)效益，增加國有資産的(de)經營收入。盤活國有閑置房(fáng)産和(hé)土地，加大(dà)行政事業單位、國有企業的(de)閑置房(fáng)産、土地等資源的(de)盤活力度；加快(kuài)零星債務的(de)處置力度；加快(kuài)不規範舉債融資行爲的(de)整改。

在《方案》中，海口詳盡披露了(le)其債務金額和(hé)還(hái)債計劃，從自身和(hé)外部支持多(duō)方面、多(duō)舉措化(huà)解債務，充分(fēn)展示了(le)海口市政府對(duì)于存量債務化(huà)解的(de)決心。

（四）陝西模式——規範平台運作+聚焦公益類國企

各級政府融資平台公司通(tōng)過舉債融資，爲地方經濟社會發展籌集資金，在基礎設施建設等方面發揮了(le)一定的(de)積極作用(yòng)。但由于政府和(hé)融資平台的(de)關系沒有理(lǐ)順，融資平台公司在運作過程中違法違規舉債問題時(shí)有發生，産生了(le)大(dà)量的(de)政府隐性債務，積聚了(le)财政金融風險。

因此，防控地方政府債務風險和(hé)規範地方融資平台公司是高(gāo)度相關的(de)，在此背景下(xià)，陝西省委、省政府研究制定了(le)《關于我省融資平台公司轉型發展的(de)意見》（以下(xià)簡稱《意見》），積極推進融資平台轉型。

《意見》包括全面清理(lǐ)規範各級政府融資平台公司、推進政府融資平台公司市場(chǎng)化(huà)轉型、支持轉型後的(de)融資平台公司做(zuò)強做(zuò)大(dà)、構建适應公益類國有企業發展的(de)政策環境四個(gè)方面的(de)内容。

除嚴格要求各市縣對(duì)政府融資平台公司按照(zhào)債務管理(lǐ)規定全面實施市場(chǎng)化(huà)轉型外，《意見》也(yě)對(duì)支持轉型後融資平台公司健康發展提出了(le)明(míng)确的(de)政策措施，要求創造條件支持轉型後融資平台公司做(zuò)大(dà)做(zuò)強，提高(gāo)轉型後平台公司以市場(chǎng)化(huà)方式融資和(hé)參與公益性項目的(de)能力，爲全省經濟社會發展提供有力支撐。

其中，《意見》明(míng)确鼓勵各級政府運用(yòng)PPP模式化(huà)解政府性債務，積極運用(yòng)TOT、ROT等方式，将融資平台公司存量公共服務項目轉型爲PPP項目，引入社會資本參與改造和(hé)運營，在征得(de)債權人(rén)同意的(de)前提下(xià)，将政府性債務轉換爲非政府性債務。

另外，在基礎設施建設需求巨大(dà)的(de)現狀下(xià)，陝西省的(de)償債能力相對(duì)有限，需要轉型後的(de)“公益類企業”承擔基礎設施投融資和(hé)建設職責。因此，《意見》鼓勵轉型後的(de)融資平台公司對(duì)公益性行業加大(dà)投入，鼓勵轉型後的(de)融資平台公司積極承接棚戶區(qū)改造、移民搬遷、脫貧攻堅等公共基礎設施以及環境保護、節能節水(shuǐ)、市政公用(yòng)事業、土地開發等公益性項目建設業務，以此減輕政府債務壓力。

（五）湖南(nán)模式——區(qū)域平台整合+嚴控項目融資

湖南(nán)省平台公司數量過多(duō)、平台資質下(xià)沉、業務規範性不足等問題，導緻融資平台産生的(de)隐性債務成爲政府債務的(de)一大(dà)“痛點”。地方政府債務風險防控的(de)壓力以及地方融資平台公司轉型的(de)迫切性，使得(de)湖南(nán)省政府出台了(le)多(duō)項政策嚴控債務風險，2018年，湖南(nán)省相繼發布了(le)《關于嚴控政府性債務增長(cháng)切實防範債務風險的(de)若幹意見》（湘發〔2018〕5号）、《湖南(nán)省2018年國民經濟和(hé)社會發展計劃》（湘政發[2018]9号）、《湖南(nán)省财政廳關于壓減投資項目切實做(zuò)好甄别核實政府性債務有關工作的(de)緊急通(tōng)知》、《關于征求關于清理(lǐ)規範政府融資平台公司管理(lǐ)的(de)通(tōng)知（代拟稿）意見函》。

從一系列政策中可(kě)以了(le)解湖南(nán)省控制債務風險的(de)主要方式在于以下(xià)幾個(gè)方面：1、推動平台公司轉型與改革。針對(duì)平台公司數量過多(duō)、資質參差不齊的(de)問題，考慮采取分(fēn)類處置，嚴控平台數量，最終形成定位明(míng)确、政企邊界清晰、業務模式規範的(de)平台公司；2、規範地方融資平台公司的(de)業務。嚴格規範平台舉債行爲，擴大(dà)經營規模，提升盈利能力，在發展中穩步化(huà)解存量債務，防範隐性債務；3、嚴格把控項目融資。項目推進前要認真進行可(kě)行性論證，合理(lǐ)控制投資規模，科學選擇融資方式，抑制舉債投資的(de)沖動，嚴控債務增長(cháng)。

三、政府債務化(huà)解的(de)啓示

債務的(de)化(huà)解離不開當地政府的(de)積極應對(duì)，不能消極等待上級部門的(de)援助，結合以上各地政府債務化(huà)解的(de)案例可(kě)以了(le)解，在化(huà)解過程中，地方政府除了(le)自身切實做(zuò)好清理(lǐ)負債、整合資産工作，更要主動進行存量債務重組、有效利用(yòng)國有資産、推進融資平台轉型，主要的(de)經驗做(zuò)法總結如下(xià)：

（一）做(zuò)好債務化(huà)解的(de)準備工作，全面摸底排查債務情況

目前，各地政府性債務顯性總量不小，此外，在87号文出台之前，相對(duì)寬松的(de)融資環境給地方政府違法違規融資和(hé)隐形負債提供了(le)便利條件，尤其是地方融資平台公司形成大(dà)量隐性債務，造成地方政府存量債務總量上升。因此，化(huà)債的(de)第一步是要全面梳理(lǐ)債務情況，尤其對(duì)隐性債務，進行一次徹底的(de)摸底排查，了(le)解債務規模、風險、償還(hái)機制等詳細信息，做(zuò)到心中有數，才能合理(lǐ)防範債務風險。

（二）借助政策性銀行，通(tōng)過債務重組，主動作爲，緩解存量壓力

存量債務的(de)化(huà)解是各區(qū)域的(de)聚焦熱(rè)點，目前來(lái)看，主要的(de)方式還(hái)是債務置換，延長(cháng)還(hái)債周期。從鎮江的(de)債務化(huà)解案例中可(kě)知，當地政府對(duì)于存量債務，主動作爲，不等不靠，借助國開行，制訂化(huà)解的(de)綜合方，适時(shí)完成存量債務置換工作，尋求延長(cháng)期限降低成本的(de)渠道，通(tōng)過将高(gāo)成本的(de)隐性債務置換爲低成本的(de)顯性債務，從而實現政府債務可(kě)控并逐漸化(huà)解的(de)目标，從而緩解債務壓力。

（三）聚焦行業，通(tōng)過以企業爲主體的(de)市場(chǎng)化(huà)手段，推動債務化(huà)解

在山西交控的(de)案例中，化(huà)債邏輯是集合地方政府的(de)各類具有現金流的(de)資産，以現金流匹配的(de)原則，将政府性債務轉化(huà)爲企業經營性債務。新組建的(de)交通(tōng)航母，經過整合重組、債務化(huà)解、瘦身健體後，用(yòng)現代化(huà)企業的(de)新思維、新模式、新理(lǐ)念，開始了(le)新的(de)航程，有效解決了(le)原來(lái)所轄高(gāo)速公路經營性資産不高(gāo)、市場(chǎng)主體意識不強等難題，激活了(le)市場(chǎng)資源優勢，把改革轉型成果成功轉化(huà)爲高(gāo)質量發展效能。對(duì)于存量債務而言，這(zhè)種化(huà)解方案無疑是值得(de)各地借鑒的(de)成功經驗。

（四）立足國資國企改革，通(tōng)過整合重組，謀求平台市場(chǎng)化(huà)轉型

在陝西、湖南(nán)的(de)債務化(huà)解案例中，我們不難發現，推進融資平台市場(chǎng)化(huà)轉型，規範政府融資平台管理(lǐ)，是化(huà)解政府債務的(de)重要舉措。轉型後的(de)融資平台公司做(zuò)強做(zuò)大(dà)，有助于其降低融資成本，擴大(dà)融資規模、豐富融資渠道，便于公司集中力量進行重大(dà)項目建設和(hé)産業投資。此外，經過業務重組、流程的(de)規範及與政府關系的(de)重新梳理(lǐ)等一系列，其業務運作更加規範，流程也(yě)将更加透明(míng)，有利于政府對(duì)平台公司的(de)監管，有效控制隐性債務增長(cháng)。