國民研究：地方政府隐性債務化(huà)解途徑有哪些？
一、地方政府隐性債務
地方國地方債務可(kě)劃分(fēn)爲顯性債務、隐性債務兩種類型。按《新預算(suàn)法》規定，地方隐性債務，主要包括地方國有企事業單位等替政府舉借（如融資平台公司）、由政府提供擔保或财政資金支持償還(hái)的(de)債務，以及政府和(hé)社會資本合作（PPP）、購(gòu)買服務等過程中，通(tōng)過約定回購(gòu)資本金、承諾保底收益等形成的(de)政府中長(cháng)期支出事項債務等。
銀發[2009]92号文促使地方政府融資平台進入大(dà)發展階段，地方政府的(de)财政問題通(tōng)過金融手段被解決了(le)，但地方政府債務急劇增加導緻債務問題顯著。在地方債務統計方面，财政部、央行與銀保監會統計口徑難以統計和(hé)統一，2010年，根據中央經濟工作會議(yì)部署，國家審計署開始了(le)針對(duì)地方政府性債務的(de)全面摸底審計。
在2010年底的(de)地方政府性債務餘額統計中，屬于2008年及以前年度舉借和(hé)用(yòng)于2008年以前開工項目續建的(de)有5.5萬億，占債務餘額的(de)51.15%，占比過半。這(zhè)意味著(zhe)，經過2008年之後地方政府性債務在2年時(shí)間内，擴張了(le)一倍。可(kě)見自2008年之後，在外部經濟環境和(hé)内部經濟發展需求的(de)雙重影(yǐng)響下(xià)，地方的(de)基建需求大(dà)幅增加，與此同時(shí)，地方政府的(de)資金需求也(yě)大(dà)幅增加，地方債務風險經過逐漸累積形成了(le)較大(dà)隐患。
自此，我國正式開啓地方債務嚴監管時(shí)代。全面清理(lǐ)不合規平台債務，分(fēn)類管理(lǐ)，區(qū)别對(duì)待。适當提高(gāo)平台公司貸款風險權重，嚴禁地方政府提供違規隐性擔保。在監管壓力不斷增加的(de)背景下(xià)，地方政府舉債方式轉向多(duō)元化(huà)，地方政府通(tōng)過PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務、擔保等名義變相舉債，債務主體逐漸從融資平台向國有企業轉移，政府債務更加隐蔽。
國務院在2014年發布了(le)《關于加強地方政府性債務管理(lǐ)的(de)意見》（國發[2014]43号），标志著(zhe)監管層全面部署加強地方政府性債務管理(lǐ)，同時(shí)賦予地方政府舉債權限，可(kě)依法适度舉債，要求融資平台公司政府融資職能，要求切實厘清地方政府與城(chéng)投平台關系。随著(zhe)43号文及之後一系列規範文件的(de)出台，地方政府或有債務已經明(míng)确不屬于政府債務，然而對(duì)于融資平台和(hé)一些地方國企舉借的(de)債務，市場(chǎng)投資者仍然認爲其有政府信用(yòng)作爲背書(shū)，一些違法違規舉債、變相舉債所形成的(de)，而又沒有被納入限額管理(lǐ)的(de)地方政府債務，就變成了(le)地方政府的(de)“隐性債務”。
2018年8月(yuè)開始的(de)隐性債務核查，把管控地方政府舉債融資推向了(le)新高(gāo)潮。同年10月(yuè)《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短闆力度的(de)指導意見》又給了(le)地方政府保持穩增長(cháng)投資力度的(de)任務。地方政府不得(de)不在兩座大(dà)山的(de)夾縫中努力尋求增長(cháng)路徑和(hé)模式的(de)創新。
習(xí)近平總書(shū)記在2018年4月(yuè)召開的(de)中央财經委員(yuán)會會議(yì)上指出：“防範化(huà)解重大(dà)風險攻堅戰，是高(gāo)質量發展必須跨越的(de)重大(dà)關口”。李克強總理(lǐ)在2019年作的(de)政府工作報告中指出：“要繼續打好三大(dà)攻堅戰，精準發力、務求實效。防範化(huà)解重大(dà)風險要強化(huà)底線思維，堅持結構性去杠杆，防範金融市場(chǎng)異常波動，穩妥處理(lǐ)地方政府債務風險”。由此可(kě)見，防範化(huà)解重大(dà)風險攻堅戰依然是今年政府工作的(de)重心，各級地方政府有效防範和(hé)精準化(huà)解政府債務風險工作是一項具有戰略性、長(cháng)期性、緊迫性和(hé)複雜(zá)性的(de)工作。二、地方政府隐性債務風險分(fēn)析與管控化(huà)解
一、地方債務風險分(fēn)析
防範化(huà)解地方政府債務風險關鍵在精準分(fēn)析和(hé)評估債務風險程度，然後對(duì)債務風險等級高(gāo)的(de)地區(qū)和(hé)債務進行精準發力予以化(huà)解。精準發力則首先要精準分(fēn)析各級地方政府性債務的(de)總體風險程度；其次要精準分(fēn)析風險程度高(gāo)的(de)到底在哪些具體債務；債務風險防範的(de)預案和(hé)化(huà)解債務方案如何科學和(hé)精準制定。
在框架組成上，精準分(fēn)析地方政府性債務的(de)總體風險應以政府負債率和(hé)政府綜合債務率指标作爲總的(de)風險分(fēn)析指标，并輔以對(duì)政府性債務的(de)結構分(fēn)析、融資成本分(fēn)析、近三年到期債務占比分(fēn)析、到期債務償付能力分(fēn)析、政府實際掌握資産的(de)變現能力分(fēn)析、債務所投資項目的(de)未來(lái)收益水(shuǐ)平分(fēn)析等開展深入的(de)專題分(fēn)析，才能精準分(fēn)析和(hé)合理(lǐ)評估出地方政府的(de)債務風險水(shuǐ)平。債務和(hé)資産是一個(gè)硬币的(de)兩面，隻有使這(zhè)部分(fēn)債務資金能夠有效地使用(yòng)，并産生收益，才能夠更高(gāo)效的(de)進行基礎建設、更大(dà)程度的(de)增加地區(qū)GDP和(hé)财政收入，緩解債務壓力，化(huà)解債務風險。
在微觀指标上，對(duì)地方債務的(de)精準分(fēn)析離不開基礎性數據的(de)獲取和(hé)分(fēn)析。通(tōng)過分(fēn)析梳理(lǐ)債務風險的(de)産生過程，可(kě)以看出債務風險的(de)産生是一個(gè)漫長(cháng)的(de)風險累積的(de)結果。因此，對(duì)于地方政府債務風險的(de)管理(lǐ)，應當更多(duō)關注過程管理(lǐ)。對(duì)政府會計制度實施的(de)改革，在一定程度上對(duì)解決此類問題有所促進。
在此之前對(duì)地方政府債務所實施的(de)債務風險管理(lǐ)，僅僅依賴于部分(fēn)統計數據和(hé)突擊性審查等傳統手段，這(zhè)種管理(lǐ)方式，其手段較爲單一，數據往往滞後，存在很多(duō)問題。一是統計數據記錄不完整，很難确切掌握地方政府債務規模的(de)實際情況；二是統計數據更新滞後，雖然階段性的(de)真實數據可(kě)以采取突擊審查等手段取得(de)，但這(zhè)些數據難以進行動态更新，有時(shí)突擊性審查手段也(yě)不能得(de)到最新的(de)數據；三是缺乏嚴格的(de)日常管控與處理(lǐ)，地方政府債務統計涉及的(de)指标分(fēn)類、統計口徑往往不統一，導緻各機構統計數據之間不具有可(kě)比性。這(zhè)些弊端混合交織在一起，債務風險管理(lǐ)不科學，增大(dà)了(le)地方政府債務管理(lǐ)難度，精準的(de)風險控制體系更無從談起。
《政府會計制度》自2019年1月(yuè)1日起正式實施，優化(huà)了(le)地方債務風險管理(lǐ)體系。《政府會計制度》在行政事業單位的(de)全面實施，能夠核算(suàn)和(hé)提供關于政府運行和(hé)管理(lǐ)的(de)基礎性數據，将大(dà)幅解決我國預算(suàn)資金管理(lǐ)過程中的(de)“重預算(suàn)管理(lǐ)，輕财務管理(lǐ)”的(de)局面，能夠對(duì)預算(suàn)資金使用(yòng)的(de)流程進行全面、可(kě)持續的(de)監控，尤其能夠對(duì)往年财政資金所形成的(de)存量資産以及相應負債進行全面核算(suàn)，有助于政府對(duì)自身财務情況進行整體把控，大(dà)幅提升政府會計信息質量，這(zhè)将帶領我國政府資産、負債管理(lǐ)水(shuǐ)平邁向新的(de)台階。
但同時(shí)需要注意的(de)是，地方政府通(tōng)過地方融資平台公司發生的(de)債務，由于無法納入行政事業單位會計的(de)核算(suàn)範圍，因此暫時(shí)難以通(tōng)過政府會計核算(suàn)數據加以反映，需要采取其他(tā)反映方式進行管理(lǐ)。這(zhè)就需要進一步完善地方政府債務統計口徑，将隐性債務顯性化(huà)，合理(lǐ)預估和(hé)及時(shí)處理(lǐ)風險。
二、化(huà)解地方政府隐性債務風險
當前，地方政府的(de)政府性債務風險主要在于隐性債務的(de)風險，而隐性債務又更多(duō)在于地方融資平台公司違規舉借的(de)各類債務和(hé)地方政府實施的(de)非規範PPP項目所産生的(de)債務。針對(duì)隐性地方政府債務，地方政府除了(le)自身切實做(zuò)好清理(lǐ)負債、整合資産工作，需進一步系統摸清政府的(de)全口徑債務、有效利用(yòng)國有資産、推進融資平台轉型，防範化(huà)解地方政府隐性債務：
（一）建立地方政府債務風險動态管控機制
地方政府應組織相關部門會同金融監管部門，對(duì)所在地區(qū)的(de)政府性存量債務，包括政府融資平台代政府融資形成的(de)企業債務（隐性債務）進行排查，建立一套地方政府債務風險動态管理(lǐ)和(hé)控制機制，對(duì)債務集中還(hái)款期進行調節，進行期限錯配和(hé)資金預留；合理(lǐ)安排發債期限，錯峰錯期融集資金，從而合理(lǐ)開發利用(yòng)政府資源，平滑償債高(gāo)峰，減少集中償還(hái)壓力，規避政府債務風險。
建立債務透明(míng)管理(lǐ)制度，對(duì)往期隐性債務做(zuò)好劃歸工作，防止工程斷檔和(hé)爛尾；對(duì)新發政府債務做(zuò)好工期流程進度報告制度，提高(gāo)資金使用(yòng)效率，縮短資本循環周期，增加地方政府收入，并進一步防止貪腐現象和(hé)減少風險累積。
同時(shí)，在動态監管的(de)過程中，加強基礎性數據的(de)精準獲取和(hé)分(fēn)析。改變之前的(de)地方政府債務風險管理(lǐ)主要依賴部分(fēn)統計數據和(hé)突擊性審查等單一滞後手段的(de)狀況，通(tōng)過政府會計制度改革和(hé)完善，完整掌握政府債務數據，及時(shí)更新債務償付新增等情況，加強日常管控和(hé)風險預估、收益預估，增加地方政府債務管理(lǐ)的(de)科學性和(hé)準确性。在2019年1月(yuè)1日起正式實施的(de)《政府會計制度》基礎上，進一步完善地方政府債務統計口徑，将隐性債務顯性化(huà)，合理(lǐ)預估和(hé)及時(shí)處理(lǐ)風險。
通(tōng)過動态監督和(hé)精準管理(lǐ)，增強地方政府防患于未然的(de)能力和(hé)水(shuǐ)平，一方面合理(lǐ)進行融資安排和(hé)期限匹配，高(gāo)效利用(yòng)債務資金；另一方面及時(shí)發現風險，盡早對(duì)風險進行控制和(hé)處理(lǐ)。
（二）對(duì)存量隐性債務進行重組與重構
地方政府可(kě)以從股權、債權、債務重組等三個(gè)角度實現對(duì)存量隐性債務的(de)重組與重構：
１、股權方面
一方面，可(kě)以當地融資平台爲抓手，廣泛吸納各類産業資本和(hé)金融資本，推進并購(gòu)重組和(hé)行業整合；通(tōng)過市場(chǎng)化(huà)方式收購(gòu)公司股權、參與資本市場(chǎng)纾困等取得(de)上市公司股權；投資新興産業，放大(dà)國有資本功能，增強國有資本盈利能力；通(tōng)過盤活基礎設施類的(de)上市公司，對(duì)現有經營性基礎設施資産進行優化(huà)組合。此外，還(hái)可(kě)組建新的(de)股份有限公司，在主闆、創業闆、中小闆甚至科創闆等場(chǎng)所上市融資；或通(tōng)過企業資産收益進行再投資。
另一方面，可(kě)以當地融資平台爲抓手，通(tōng)過發行可(kě)續期公司債券、永續企業債券、永續中期票(piào)據等方式進行長(cháng)期資金融資，通(tōng)過長(cháng)期限資金緩解政府隐性債務的(de)償債壓力。
案例1：邯鄲市建設投資集團有限公司爲邯鄲市重要的(de)基礎設施建設和(hé)國有資産運營主體，近年來(lái)通(tōng)過業務轉型，逐步發力供應鏈、金融等多(duō)個(gè)領域。爲進一步推進業務發展和(hé)國有資産保值增值，邯鄲建投集團探索通(tōng)過并購(gòu)重組，實現上市工作。
2018年以來(lái)，邯鄲建投集團通(tōng)過确定目标主體、協議(yì)收購(gòu)等多(duō)項工作，将在2019年内完成對(duì)河(hé)北(běi)省内某機電行業上市公司的(de)實際控制，爲集團資産、業務等各方面的(de)做(zuò)大(dà)做(zuò)強提供了(le)有利平台。
案例2：唐山金控是唐山市第一家以“大(dà)旅遊+金融+互聯網”爲主業的(de)國有産融結合控股集團。爲進一步推進業務發展和(hé)國有資産保值增值，唐山金控探索通(tōng)過并購(gòu)重組，實現企業轉型升級。
唐山山金控積極轉型發展，通(tōng)過收購(gòu)康達新材，收購(gòu)上市企業後，唐山金控迅速進入化(huà)工、軍工和(hé)新材料領域，有效改變公司目前單一的(de)收入結構，進一步擴大(dà)收入來(lái)源，增加現金流入，推動業務市場(chǎng)化(huà)、實體化(huà)、規範化(huà)元化(huà)發展。實現從“輸血型”向“造血型”轉變。
2、債權方面
（1）開好前門，積極發行地方政府債券
根據新預算(suàn)法、國發43号文及後續系列文件精神，放開了(le)地方政府債券的(de)發行，地方政府債券成爲了(le)地方政府舉債的(de)唯一合法途徑。雖然17年以來(lái)，監管政策頻(pín)出，但2017年以來(lái)中央監管部門也(yě)相繼推出了(le)“土地儲備專項收益債券”、“收費公路專項收益債券”和(hé)“棚戶區(qū)改造專項債券”等創新型的(de)地方政府債券品種。國務院會議(yì)強調要發揮财政政策的(de)積極作用(yòng)，積極的(de)财政要更加的(de)積極，加快(kuài)地方政府債券的(de)發行和(hé)使用(yòng)，是對(duì)積極财政政策的(de)推動落實，各地地方政府要以此爲契機，開前門創新融資，通(tōng)過發行地方政府債券，将隐性債務轉化(huà)爲顯性債務，積極處理(lǐ)好債務遺留問題。充分(fēn)利用(yòng)地方政府債券的(de)專項支持優勢，做(zuò)好地方基礎建設和(hé)行業引導建設。
2019年中央拟安排地方政府債券3.08萬億元，其中一般債券安排9300億元，而專項債券安排2.15萬億元。其中，地方政府專項債券占年度新增的(de)9000億元中的(de)絕大(dà)部分(fēn)，爲8000億元，說明(míng)地方政府債務的(de)融資核心是項目收益還(hái)本付息。從2015年至2019年，我國地方政府專項債券發行規模年均增長(cháng)115%，從1000億元快(kuài)速增長(cháng)到2.15萬億，尤其是2019年專項債券新增額度的(de)絕對(duì)規模創下(xià)先例。2017年至2019年連續三年地方政府專項債券新增額度多(duō)于一般債券的(de)新增額度規模。專項債券的(de)發行規模自2018年就已經明(míng)顯超越一般債券， 2019年專項債券拟發行規模更是一般債券發行規模的(de)2.31倍。在防範化(huà)解債務風險和(hé)積極财政政策加力提效雙重政策導向下(xià)，地方政府債券管理(lǐ)重心轉向專項債券是符合現實的(de)務實選擇。
（2）通(tōng)過PPP、資産證券化(huà)方式進行債務重構
對(duì)于有一定現金流的(de)資産，可(kě)推動規範化(huà)的(de)PPP項目，在财政承載能力範圍内，進行項目建設。從而降低政府短期大(dà)規模投資壓力，緩解債務壓力。也(yě)可(kě)在充分(fēn)梳理(lǐ)所屬國有資産的(de)基礎上，探索适當盤活各類資金和(hé)資産的(de)新途徑，通(tōng)過企業資産證券化(huà)等方式提升現金流和(hé)收益水(shuǐ)平，爲緩解債務壓力提供流動性支持。
探索“盤活各類資金和(hé)資産”的(de)新路徑，意味著(zhe)地方政府要改變長(cháng)期以來(lái)更多(duō)關注申請錢、花掉錢的(de)“埋單财政”思維。轉變重資金輕資産的(de)傳統認識，著(zhe)眼于高(gāo)質量發展，推動形成資金和(hé)資産協同互動的(de)公共資源資産高(gāo)效配置和(hé)全面價值管理(lǐ)體系。資産管理(lǐ)和(hé)預算(suàn)管理(lǐ)是财政兩翼，應同等重視，協同發力，動态互動。依靠“兩翼共振”，充分(fēn)激活和(hé)釋放國有資産中蘊含的(de)巨大(dà)價值。
挖掘存量資金和(hé)資産中的(de)潛在“流動性”，既是是解決經濟下(xià)行、财政吃(chī)緊與高(gāo)質量發展不打折扣的(de)眼前問題的(de)高(gāo)效策略，也(yě)是未來(lái)夯實高(gāo)質量發展成果，優化(huà)資源配置的(de)必由之路。随著(zhe)國有資産報告制度在實施中不斷建立健全，我國将真正形成由“錢從哪裏來(lái)，到哪裏去”的(de)預算(suàn)賬本和(hé)“花錢形成了(le)什(shén)麽資産，經濟社會效益怎麽樣”的(de)，由國有資産賬本構成的(de)公共資源資産全生命周期管理(lǐ)的(de)“國家大(dà)賬本”。
案例：2018年7月(yuè)海口市人(rén)民政府正式印發《海口市2018—2019年政府性債務化(huà)解規劃方案》（以下(xià)簡稱《方案》），在确立兩個(gè)核心政府債務化(huà)解目标的(de)同時(shí)，分(fēn)增加财政收入、加速化(huà)解債務及争取省級支持三個(gè)方面詳細闡述了(le)未來(lái)兩年海口市化(huà)解政府債務的(de)具體規劃，在三個(gè)方面中，加速化(huà)解債務是“重頭戲”，主要有以下(xià)幾項重要的(de)舉措：一是嚴控政府隐性債務規模，針對(duì)棚改以及PPP項目提出了(le)具體的(de)整改措施。二是多(duō)渠道、多(duō)方式積極籌集資金，消化(huà)存量債務。三是盤活國有資産，深度開發城(chéng)市國有資源，增加國有資産的(de)經營收入。
在《方案》中，海口詳盡披露了(le)其債務金額和(hé)還(hái)債計劃，從自身和(hé)外部支持多(duō)方面、多(duō)舉措化(huà)解債務，充分(fēn)展示了(le)海口市政府對(duì)于存量債務化(huà)解的(de)決心。
（3）通(tōng)過發行借新還(hái)舊(jiù)融資、拉長(cháng)周期
通(tōng)過借新還(hái)舊(jiù)等融資渠道，降低融資成本、優化(huà)期限結構，拉長(cháng)償債周期，緩解償債壓力。就債券産品而言，近年來(lái)債券産品的(de)市場(chǎng)化(huà)程度大(dà)幅提升，募集資金使用(yòng)的(de)靈活程度提高(gāo)，可(kě)實現“借新還(hái)舊(jiù)”、“借長(cháng)還(hái)短”，從而實現債務置換、債務結構優化(huà)的(de)效果。
據21世紀經濟報2019年3月(yuè)13日的(de)報道，滬深交易所對(duì)城(chéng)投公司進行窗(chuāng)口指導，指出發行六個(gè)月(yuè)内到期或含權到期的(de)公司債，借新還(hái)舊(jiù)放開“單50%”上限限制。同時(shí)，在地方融資平台借貸方面，平台貸款項目的(de)條件審核略有放松，相對(duì)弱化(huà)了(le)報表财務數據、交易背景等合規性的(de)要求。
但需要注意，借新還(hái)舊(jiù)不是透支未來(lái)政府資金，而應科學選擇新債項目，合理(lǐ)預計新債現金流，保證新債的(de)收益性和(hé)資金流動性，保證借新還(hái)舊(jiù)的(de)初衷得(de)以實現，防止出現拆東牆補西牆的(de)現象，需要貫徹落實2019年政府工作報告的(de)指示精神，探索利用(yòng)多(duō)種市場(chǎng)化(huà)方式，平穩處理(lǐ)到期債務問題，不能搞“半拉子”工程。
（4）銀行助力債務置換
對(duì)存量隐性債務的(de)化(huà)解還(hái)可(kě)以采用(yòng)銀行承接的(de)方式。政策性銀行以及商業銀行都可(kě)向城(chéng)投公司發放貸款，對(duì)存量隐性債務進行置換，以達到延長(cháng)債務期限的(de)目的(de)，進而降低存量債務成本，對(duì)系統性金融風險起到緩釋的(de)效果。
一方面，非标和(hé)貸款是地方融資平台融資的(de)主要途徑，負債久期大(dà)約2-3年，收益率大(dà)多(duō)在7%-8%之間。但投資标的(de)是一些低收益公益性和(hé)長(cháng)久期資産，與高(gāo)利率、短久期的(de)負債形成嚴重的(de)錯配，必然導緻系統性風險持續累積。與此同時(shí)，置換債卻有較低的(de)收益率和(hé)更長(cháng)的(de)負債久期。以目前3.4%收益率的(de)國債爲标準，同時(shí)将發行利率上限爲同期限國債30%納入考量範圍，10年期置換債收益率上限4.4%，在這(zhè)一負債成本水(shuǐ)平上對(duì)接公益類資産可(kě)起到緩釋系統性金融風險的(de)作用(yòng)。
但另一方面，一些政府投資周期的(de)基建項目和(hé)部分(fēn)化(huà)身“僵屍企業”的(de)城(chéng)投公司，均需要信貸不斷展期才能得(de)以生存，這(zhè)種情況産生的(de)危害及其惡劣，這(zhè)占用(yòng)了(le)原本可(kě)以投入新興企業和(hé)部門的(de)信貸資源，進而帶來(lái)效率部門融資難、融資貴的(de)問題，造成一系列的(de)連鎖反應，經濟轉型舉步維艱。這(zhè)使得(de)銀行不願進行債務置換。
2015年央行将抵押品範圍擴展到地方政府債務，這(zhè)一舉措緩解了(le)置換債供給壓力。通(tōng)過将地方政府債券作爲抵押獲得(de)貸款，首先銀行可(kě)以提升資産周轉率，來(lái)盡量的(de)彌補低收益率置換債的(de)缺陷，其次地方政府債務可(kě)抵押會降低地方債發行利率，從而提高(gāo)企業的(de)發行意願。并且，因購(gòu)買置換債所占用(yòng)銀行的(de)現金頭寸，導緻擠出其他(tā)融資主體的(de)後果會明(míng)顯改善。
案例：鎮江試點化(huà)解地方隐性債務方案的(de)總體設想。由國開行提供化(huà)解地方隐性債務專項貸款，從2019年起對(duì)鎮江做(zuò)十年期每年200億的(de)長(cháng)期貸款用(yòng)于債務化(huà)解，成本在2%左右，采取“借款置換非标債務”的(de)模式，利率在基準左右，由鎮江市财政局下(xià)屬資産管理(lǐ)公司金信資産負責承接，然後再通(tōng)過普通(tōng)借款的(de)方式投放到轄區(qū)各平台，主要用(yòng)于置換納入隐性債務中的(de)高(gāo)成本非标，以降低成本。
3、債務重組方面（1）組建金控平台進行債務整合
對(duì)于有經營性現金流并且經測算(suàn)可(kě)以完全覆蓋債務本息的(de)資産（比如高(gāo)速公路、軌道交通(tōng)），直接将上述債務及對(duì)應的(de)資産劃入組建的(de)平台公司，由平台公司履行償債及資産經營責任，與此同時(shí)平台公司可(kě)以與債券人(rén)就債務形成時(shí)的(de)某些條款進行充分(fēn)協商，争取實現債務重組。
案例：山西省政府根據《山西省2018年全省交通(tōng)運輸工作報告》的(de)改革路徑，由省交通(tōng)運輸廳出面，整合多(duō)條高(gāo)速公路、多(duō)家交通(tōng)企業，組建了(le)集投資融資、勘察設計、工程建設、高(gāo)速公路運營等業務爲一體的(de)山西交通(tōng)控股集團有限公司，于2017年年底挂牌運營。
在山西交控成立之前，山西省高(gāo)速公路的(de)投資、建設、運營和(hé)管理(lǐ)較爲分(fēn)散，這(zhè)些單位的(de)管理(lǐ)與高(gāo)速公路資金的(de)籌集、償還(hái)均由山西交通(tōng)廳來(lái)負責，但是随之而來(lái)的(de)是可(kě)能産生的(de)地方政府債務風險和(hé)違法違規融資風險。
在山西交控正式挂牌之後，山西省将高(gāo)速公路債務主體變更爲山西交控集團，推動政府性債務向企業債務的(de)轉移，由山西交控進行債務化(huà)解。山西交通(tōng)控投集團有限公司于2018年12月(yuè)與國開行牽頭，工行、農行、中行、建行、交行、郵儲等參團的(de)銀團正式簽訂了(le)《銀團貸款協議(yì)》，債務重組規模最終達到2600億元上。因此，交控集團每年将可(kě)減少利息支出30億元。借助此化(huà)債方案，山西高(gāo)速公路高(gāo)成本債務基本得(de)以置換，消除了(le)發生山西交通(tōng)領域金融風險的(de)可(kě)能性。
（2）區(qū)域平台整合，嚴控項目融資
對(duì)區(qū)域内平台進行整合，對(duì)在建工程形成的(de)存量債務，可(kě)以根據财政财金[2018]23号文第14點意見，開展四方會談進行債務重構。建議(yì)由地方政府牽頭，平台公司、債權銀行、金融監管機構四方參與，對(duì)存量在建工程的(de)債務處置進行協商談判，在充分(fēn)保障各方利益的(de)前提下(xià)，協商金融機構不抽貸、壓貸、停貸，在債務期限及延期資金成本等方面進行債務重構，達成諒解備忘錄。
案例：湖南(nán)省平台公司數量過多(duō)、平台資質下(xià)沉、業務規範性不足等問題，導緻融資平台産生的(de)隐性債務成爲政府債務的(de)一大(dà)“痛點”。地方政府債務風險防控的(de)壓力以及地方融資平台公司轉型的(de)迫切性，使得(de)湖南(nán)省政府出台了(le)多(duō)項政策嚴控債務風險，2018年，湖南(nán)省相繼發布了(le)《關于嚴控政府性債務增長(cháng)切實防範債務風險的(de)若幹意見》（湘發[2018]5号）、《湖南(nán)省2018年國民經濟和(hé)社會發展計劃》（湘政發[2018]9号）、《湖南(nán)省财政廳關于壓減投資項目切實做(zuò)好甄别核實政府性債務有關工作的(de)緊急通(tōng)知》、《關于征求關于清理(lǐ)規範政府融資平台公司管理(lǐ)的(de)通(tōng)知（代拟稿）意見函》
從一系列政策中可(kě)以了(le)解湖南(nán)省控制債務風險的(de)主要方式在于以下(xià)幾個(gè)方面：1、推動平台公司轉型與改革。針對(duì)平台公司數量過多(duō)、資質參差不齊的(de)問題，考慮采取分(fēn)類處置，嚴控平台數量，最終形成定位明(míng)确、政企邊界清晰、業務模式規範的(de)平台公司；2、規範地方融資平台公司的(de)業務。嚴格規範平台舉債行爲，擴大(dà)經營規模，提升盈利能力，在發展中穩步化(huà)解存量債務，防範隐性債務；3、嚴格把控項目融資。項目推進前要認真進行可(kě)行性論證，合理(lǐ)控制投資規模，科學選擇融資方式，抑制舉債投資的(de)沖動，嚴控債務增長(cháng)。
在财政收緊、嚴控債務增長(cháng)的(de)同時(shí)，地方政府也(yě)應趁此機遇提高(gāo)政府治理(lǐ)能力和(hé)水(shuǐ)平的(de)作用(yòng)。一方面，應通(tōng)過全面實施預算(suàn)績效管理(lǐ)，建成全方位、全過程、全覆蓋的(de)預算(suàn)績效管理(lǐ)體系，築牢預算(suàn)執行管理(lǐ)基石，将績效理(lǐ)念融入财政管理(lǐ)的(de)每一個(gè)環節，真正落實預算(suàn)編制有目标、預算(suàn)執行有監控、預算(suàn)完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用(yòng)的(de)全過程預算(suàn)績效管理(lǐ)機制。另一方面，要發揮财政資金“四兩撥千斤”的(de)撬動作用(yòng)，引導社會力量參與公共服務供給，提升供給質量和(hé)效率。此外，社會事業領域投資可(kě)以通(tōng)過社會化(huà)改革提質增效。繼續深化(huà)教育、醫療衛生、社會保障等領域的(de)社會化(huà)改革，打通(tōng)連接社會領域與經濟領域的(de)橋梁，釋放社會自治主體的(de)活力。通(tōng)過統籌社會機制與市場(chǎng)機制，用(yòng)社會化(huà)改革引領社會投資。
（2）引進戰略投資者，推進混合所有制改革
推行混合所有制改革既是化(huà)解地方政府債務的(de)有效方法，又是提高(gāo)國有企業經營效率和(hé)國有資本的(de)運行效率的(de)有效途徑。
城(chéng)投公司在資源、市場(chǎng)、政策方面具有優勢，而其他(tā)市場(chǎng)化(huà)企業機制靈活、效率較高(gāo)，技術先進。通(tōng)過進行混合所有制改革，城(chéng)投公司可(kě)以和(hé)其他(tā)市場(chǎng)化(huà)企業實現優勢互補，協同發展。通(tōng)過利益關系的(de)整合，激勵和(hé)約束各參與主體的(de)行爲以共同緻力于業績的(de)提升，從而使城(chéng)投公司能夠更有效地參與競争并履行社會責任，提高(gāo)國有資産回報率，改善國有資産運營效率，達到盤活國有資産、提高(gāo)運營效率及國有資産保值增值的(de)目的(de)。
同時(shí)，混合所有制改革必然會完善平台公司法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)變化(huà)，其他(tā)所有制尤其是非公有制經濟的(de)參與會直接促進平台公司治理(lǐ)結構不健全或形同虛設等現象逐步改善，減少行政化(huà)束縛和(hé)阻力，按照(zhào)市場(chǎng)規律将企業的(de)經營業績作爲評判經營層的(de)選聘、晉升和(hé)薪酬的(de)标準，利用(yòng)市場(chǎng)激勵機制和(hé)競争機制促進平台公司形成科學有效的(de)管理(lǐ)決策方式。
因此在追求合作共赢的(de)前提之下(xià)，引進戰略投資者，推進混合所有制改革也(yě)是化(huà)解地方政府債務的(de)舉措之一。
（4）試點開展轉型後的(de)政府投融資平台債轉股
随著(zhe)嚴控地方債等文件的(de)嚴格執行，地方政府特别是政府融資平台的(de)債務危機已成灰犀牛之勢。2018年發布的(de)《關于市場(chǎng)化(huà)銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的(de)通(tōng)知》（發改财金[2018]152号）出台了(le)市場(chǎng)化(huà)轉型後融資平台公司債轉股的(de)相關政策，明(míng)确支持實施機構與股權投資機構合作發起設立專項開展市場(chǎng)化(huà)債轉股的(de)私募股權投資基金。由于銀行通(tōng)常缺乏專業化(huà)的(de)股權投資管理(lǐ)能力，而股權投資機構在項目來(lái)源和(hé)資金來(lái)源方面均不及銀行，《通(tōng)知》的(de)實施将有助于兩者實現優勢互補。
2018年8月(yuè)，國家發改委、人(rén)民銀行、财政部、銀保監會和(hé)國資委五部門印發的(de)《2018年降低企業杠杆率工作要點》明(míng)确指出，支持金融資産投資公司通(tōng)過發行專項用(yòng)于市場(chǎng)化(huà)債轉股的(de)私募資管産品、發起私募股權投資基金等多(duō)種方式募集股權性資金開展市場(chǎng)化(huà)債轉股，推動降低企業杠杆率。
但同時(shí)，債轉股也(yě)面臨著(zhe)變相擴大(dà)債務等潛在風險。如果銀行參與了(le)平台公司的(de)債轉股，看重的(de)還(hái)是地方政務的(de)信譽，還(hái)是存在著(zhe)政府、财政兜底的(de)局面，那麽債轉股可(kě)能導緻銀行、平台公司、政府信用(yòng)關系更加緊密，反而會阻礙平台公司的(de)市場(chǎng)化(huà)轉型。對(duì)此，應精細設計平台公司參與債轉股的(de)方式與路徑，選擇對(duì)化(huà)解隐性債務有選擇、有穩定現金流的(de)債務和(hé)平台公司，按照(zhào)市場(chǎng)化(huà)、法制化(huà)原則，合規轉化(huà)，适當選擇。對(duì)于自身仍有優質資産，但因資産負債率較高(gāo)難以融資的(de)，通(tōng)過債轉股降低資産負債率，促進轉型後的(de)企業更健康的(de)發展。