有序複工複産、深化(huà)供給側結構性改革、加快(kuài)在建和(hé)新開工項目建設進度，成爲當下(xià)戰疫情、穩增長(cháng)的(de)共識。近兩個(gè)月(yuè)，多(duō)個(gè)省市公布了(le)高(gāo)達幾十萬億的(de)投資計劃，其中很大(dà)部分(fēn)是基礎設施補短闆項目。這(zhè)些投資單靠财政預算(suàn)資金投資顯然是不現實的(de)，發行地方政府專項債券和(hé)推廣PPP模式無疑是地方政府可(kě)以選擇的(de)主要手段，但兩者又各有優勢，也(yě)各有不足之處，如何将兩者有效結合，更好的(de)深化(huà)供給側結構性改革，助力戰疫情、穩增長(cháng)呢(ne)？筆者試著(zhe)提出若幹建議(yì)共探討(tǎo)。

地方政府專項債券和(hé)PPP各有優勢

地方政府專項債券适用(yòng)于現金流收入能夠完全覆蓋專項債券還(hái)本付息規模的(de)公益性項目，其優勢在于融資成本相對(duì)較低，運作流程較快(kuài)。2020年以來(lái)，專項債券發行利率已連續兩個(gè)月(yuè)走低，2月(yuè)專項債券平均發行利率低至3.34%。專項債券申報發行速度往往也(yě)比較快(kuài)，有些時(shí)候從申報到發行，快(kuài)的(de)時(shí)候兩三個(gè)月(yuè)資金就下(xià)來(lái)了(le)。專項債券發行的(de)規模也(yě)在不斷增加。2018年發行專項債券19460億元，2019年增加到25882億元。2020年伊始，專項債券發行提速迅猛，截止2020年2月(yuè)底，2020年專項債券就已經發行了(le)9497.92億元。2020年新增地方政府專項債券絕大(dà)部分(fēn)投向了(le)交通(tōng)、市政、産業園區(qū)、生态建設、環境保護、教科文衛和(hé)社會保障等領域。

經過6年多(duō)的(de)發展，PPP模式在助推國家治理(lǐ)現代化(huà)、深化(huà)供給側結構性改革等方面的(de)優勢顯露無疑。通(tōng)過引進有實力的(de)社會資本，由社會資本解決項目資本金和(hé)融資問題，統一負責設計、建設和(hé)運營，政府根據績效考核結果支付補貼，真正實現讓專業的(de)人(rén)做(zuò)專業的(de)事。在PPP模式下(xià)，政府要做(zuò)的(de)就是做(zuò)好規劃、監管和(hé)績效考核，創造良好的(de)投資環境。依托于财政部PPP綜合信息平台和(hé)國家發改委全國PPP項目信息監測服務平台，PPP真正做(zuò)到了(le)全生命周期信息的(de)公開。從實際效果來(lái)看，PPP成效顯著。截止2020年3月(yuè)底财政部PPP綜合信息平台管理(lǐ)庫已有9454個(gè)項目，涉及投資14.4萬億元，這(zhè)裏面有很大(dà)一部分(fēn)項目已經建成并投入運營，爲我國經濟社會發展貢獻了(le)不小的(de)力量。

2020年，PPP迎來(lái)了(le)新的(de)發展機遇。2月(yuè)10日财政部PPP中心印發《關于加快(kuài)加強政府和(hé)社會資本合作PPP項目入庫和(hé)儲備管理(lǐ)工作的(de)通(tōng)知》（财政企函[2020]1号），提出要切實發揮PPP項目補短闆、穩投資的(de)作用(yòng)，鼓勵提前部署、提前準備、提前開發。3月(yuè)19日，廣西自治區(qū)人(rén)民政府出台《關于印發廣西進一步加快(kuài)推進PPP 工作促進經濟平穩發展十條措施的(de)通(tōng)知》（“桂十條”）。這(zhè)是今年第一個(gè)由省級政府出台的(de)PPP政策，提振了(le)廣西推動PPP的(de)決心和(hé)信心，也(yě)是對(duì)全國推廣PPP模式的(de)一種鼓舞。

地方政府專項債券和(hé)PPP各有不足

地方政府專項債券融資成本确實很低，但從全生命周期成本和(hé)經營管理(lǐ)效率來(lái)看，專項債券并不一定占優。專項債券隻解決了(le)資金籌集問題，沒有解決建設和(hé)運營管理(lǐ)效率問題。有些項目專項債資金到位後，由于前期工作準備不充分(fēn)，遲遲無法開工，造成資金大(dà)量閑置，白白損失利息。從項目全生命周期管理(lǐ)的(de)角度，有些專項債券項目在前期工作省下(xià)的(de)時(shí)間和(hé)融資環節節省的(de)費用(yòng)，很可(kě)能遠(yuǎn)不及投資決策失誤、建設運營管理(lǐ)失控造成的(de)損失。

有些人(rén)可(kě)能覺得(de)PPP有點慢(màn)，不如專項債券資金下(xià)來(lái)的(de)快(kuài)。實際上在投資決策環節，“又好又快(kuài)”往往是個(gè)僞命題。這(zhè)種“慢(màn)”的(de)背後，是在項目沒有政府信用(yòng)擔保的(de)情況下(xià)，社會資本和(hé)金融機構對(duì)項目必要性、合理(lǐ)性、可(kě)行性進行充分(fēn)論證，這(zhè)恰好說明(míng)PPP能夠利用(yòng)市場(chǎng)機制将社會資本和(hé)金融機構引入到決策機制中，從而有效抑制非理(lǐ)性的(de)投資沖動、防範财政支出風險。實際上PPP項目按照(zhào)規範的(de)程序操作，各部門密切配合，推進速度也(yě)可(kě)以很快(kuài)的(de)。單純追求快(kuài)，而不以做(zuò)好前期工作爲前提，是不符合供給側結構性改革精神的(de)。

PPP與專項債券有很多(duō)地方可(kě)以說是互補的(de)，或者說一方的(de)不足正好是另一方的(de)優點。首先是政府性基金預算(suàn)使用(yòng)方面互補。按照(zhào)财金〔2019〕10号文的(de)規定，“新簽約項目不得(de)從政府性基金預算(suàn)、國有資本經營預算(suàn)安排PPP項目運營補貼支出”。但專項債券可(kě)以用(yòng)政府性基金預算(suàn)收入作爲債券本息償付來(lái)源。其次對(duì)于項目收益的(de)要求不一樣。專項債券要求項目專項收入和(hé)/政府性基金預算(suàn)收入必須覆蓋債券本息，但是作爲公益性項目，項目自身收益不會高(gāo)也(yě)不應該高(gāo)。查閱網上披露的(de)項目信息，會發現有一些專項債的(de)現金流明(míng)顯是包裝出來(lái)的(de)，與項目常規運行的(de)收益情況明(míng)顯不符。整體而言，有真實現金流且現金流能覆蓋專項債本息的(de)公益性項目的(de)規模十分(fēn)有限，很難支撐起高(gāo)達兩萬億的(de)專項債發行額度。PPP項目可(kě)以盡量挖掘項目收益，并不刻意追求收益，财承5%以内可(kě)以做(zuò)政府付費項目，超過5%以後如果使用(yòng)者付費達到10%可(kě)以做(zuò)可(kě)行性缺口補助項目。第三是資本金籌集難度上有區(qū)别。采用(yòng)PPP模式，不需要政府籌集資本金或者隻需要政府出資人(rén)代表少量出資，剩餘資本金和(hé)融資都由社會資本（項目公司）解決。而發行專項債券，盡管全省範圍内可(kě)以用(yòng)專項債券資金的(de)20%左右用(yòng)作資本金，但是絕大(dà)部分(fēn)資本金仍是要政府自行籌集的(de)，在财政本就捉襟見肘的(de)情形下(xià)無疑增加了(le)政府籌資的(de)難度。而一旦政府配套資金沒有實際到位，專項債即使發行成功、資金到位，也(yě)會使地方政府陷入兩難境地：總投資未到位，強行開工将面臨墊資施工、爛尾工程；而如果不啓動項目，則專項債資金将面臨閑置甚至被挪用(yòng)。

地方政府專項債券與PPP相結合的(de)呼聲早就開始了(le)

财政部黨組成員(yuán)、副部長(cháng)鄒加怡在2019年第五屆中國PPP發展（融資）論壇上就提出，“探索PPP與專項債的(de)結合，撬動社會投資，發揮協同加力效應。”PPP與專項債券結合起來(lái)，好處是很明(míng)顯的(de)。比如，有些專項債券項目在申報時(shí)，現金流不夠，如果跟PPP結合起來(lái)，則現金流不夠的(de)那部分(fēn)通(tōng)過PPP可(kě)行性缺口補助給予補貼，完美(měi)解決問題。專項債券額度有限，單個(gè)項目申報額度不足的(de)時(shí)候，部分(fēn)項目申報專項債券，剩餘部分(fēn)搞PPP，統籌解決資金問題，何樂(yuè)而不爲？專項債券未整合建設和(hé)運營環節，而通(tōng)過PPP加以整合則提高(gāo)資金使用(yòng)效率，還(hái)能實現按效付費。PPP與專項債結合，更加符合供給側結構性改革精神。

如何實現地方政府專項債券與PPP的(de)結合？

地方政府專項債券與PPP結合，必須要找到切實可(kě)行的(de)路徑。專項債券對(duì)應的(de)項目資産要納入國有資産管理(lǐ)；專項債券對(duì)應的(de)項目取得(de)的(de)政府性基金或專項收入，要專門用(yòng)于償還(hái)債券本息。PPP項目也(yě)涉及使用(yòng)者付費問題。如何對(duì)資産和(hé)項目收入進行分(fēn)别管理(lǐ)、實現風險隔離是需要解決的(de)關鍵問題。

第一種模式是采取A+B包的(de)模式。

A+B包的(de)模式，即把一個(gè)項目拆分(fēn)爲兩部分(fēn)，A包和(hé)B包。資金籌集方面，A包采用(yòng)專項債，資本金由政府解決，剩餘資金申請專項債券；B包采用(yòng)PPP模式，資本金由政府出資人(rén)代表（如有）和(hé)社會資本出資，剩餘資金由項目公司融資。項目收益和(hé)償債安排方面，A包和(hé)B包的(de)項目收入實行分(fēn)賬管理(lǐ)，A包項目對(duì)應的(de)專項收入和(hé)政府性基金預算(suàn)收入作爲專項債券還(hái)本付息來(lái)源，專戶管理(lǐ)；而B包對(duì)應的(de)使用(yòng)者付費歸項目公司收取，政府按照(zhào)合同約定給予可(kě)行性缺口補助。項目公司依法承擔承擔B包的(de)償債責任。在建設和(hé)運營層面，通(tōng)常由項目公司統一提供建設和(hé)運營服務。A包資産歸屬政府方，但由項目公司提供運營維護服務。合作期屆滿，B包的(de)資産移交給政府方。

A+B包模式，組合的(de)效果十分(fēn)明(míng)顯。一是項目資本金由政府方與社會資本方共擔，能夠有效降低政府和(hé)社會資本各自出資壓力。二是A包使用(yòng)專項債券籌資，可(kě)顯著降低項目融資成本與融資難度，降低整個(gè)項目的(de)缺口補助。三是用(yòng)用(yòng)活了(le)政府性基金預算(suàn)和(hé)一般公共預算(suàn)，政府性基金預算(suàn)用(yòng)于專項債券還(hái)本付息，而一般公共預算(suàn)則用(yòng)于可(kě)行性缺口補助。四是整個(gè)項目都由項目公司統一建設和(hé)運營，有利于從全生命周期角度提質增效。

采用(yòng)A+B包模式的(de)項目，最好選擇項目資産和(hé)項目收益部分(fēn)都能切分(fēn)清楚的(de)項目。

第二種模式發行專項債券募集資金，采用(yòng)PPP模式進行運營和(hé)/或建設。

這(zhè)種模式下(xià)，政府方負責籌集項目資本金，通(tōng)過發行專項債券籌集剩餘資金。如何整合建設和(hé)運營環節呢(ne)？有兩種選擇路徑：一是專項債券資金到位之後，政府将項目的(de)建設和(hé)運營統一招标選擇社會資本來(lái)完成，建設資金由政府按進度撥付，運營則根據績效考核結果支付補貼費用(yòng)。二是項目設施建成後，通(tōng)過PPP模式依法選擇社會資本委托運營。

無論采取哪種路徑，都需要對(duì)專項債償還(hái)所對(duì)應的(de)政府性基金收入或項目專項收入進行分(fēn)賬管理(lǐ)。對(duì)于項目專項收入，可(kě)由政府平台公司代收，或者由社會資本收取并存入專戶管理(lǐ)。可(kě)以探索由社會資本承擔最低收入風險，即約定一個(gè)合理(lǐ)的(de)專項收入預計數值，因社會資本自身原因達不到該數值的(de)，則差額部分(fēn)由社會資本補足，促進項目提升運營管理(lǐ)效率。

第三種模式是專項債券資金用(yòng)作PPP項目債務性資金。

這(zhè)種模式下(xià)，資金籌集方面，項目資本金完全通(tōng)過社會資本單獨或與政府出資人(rén)代表共同籌集，剩餘資金方面，一部分(fēn)發行專項債籌集，另一部分(fēn)由項目公司融資解決。項目收益和(hé)償債安排方面跟A+B包模式類似，将專項債券對(duì)應的(de)項目專項收入和(hé)政府性基金預算(suàn)收入作爲專項債券還(hái)本付息來(lái)源；而其餘項目收益作爲項目公司使用(yòng)者付費，政府按照(zhào)合同約定給予可(kě)行性缺口補助。建設和(hé)運營層面也(yě)與A+B包類似。

采取這(zhè)種模式與A+B包模式最大(dà)的(de)差别在于，政府可(kě)以不用(yòng)爲籌集項目資本金而發愁。但是這(zhè)種模式的(de)采用(yòng)，至少面臨以下(xià)難題：一是要建立合規的(de)專項債券資金轉貸路徑，這(zhè)需要在财政預算(suàn)管理(lǐ)層面建立起相應轉貸通(tōng)道。二是要處理(lǐ)好政府方債權與金融機構貸款方債權之間的(de)切割問題，在使用(yòng)者付費收益要同時(shí)作爲政府方債權和(hé)金融機構貸款方債權的(de)還(hái)款來(lái)源的(de)情況下(xià)，要提前約定好切分(fēn)的(de)原則和(hé)比例，做(zuò)好相應的(de)風險隔離。

當然，還(hái)可(kě)以探索将專項債券資金用(yòng)作PPP項目資本金。但是專項債券用(yòng)作PPP項目資本金之後，穿透來(lái)看，專項債券資金本身是債務性資金，不符合财金〔2018〕23号文文提到的(de)“國有金融企業向PPP項目提供融資，應按照(zhào)‘穿透原則’加強資本金審查”的(de)規定。因此，專項債券資金能否用(yòng)于PPP項目資本金需政策進一步明(míng)确。除此之外，專項債券用(yòng)作PPP項目資本金，還(hái)需要處理(lǐ)好政府方股東分(fēn)紅權與社會資本方股東分(fēn)紅權、金融機構債權之間的(de)切割問題，處理(lǐ)好專項債的(de)還(hái)款期限和(hé)還(hái)款模式與PPP項目融資償還(hái)期限之間的(de)關系。

（作者侯明(míng)：北(běi)京大(dà)嶽咨詢有限責任公司董事總經理(lǐ)、 宋雅琴：北(běi)京大(dà)嶽咨詢有限責任公司總政策法規師）