2017年以來(lái)，在一系列規範政府融資和(hé)防範金融風險的(de)政策要求下(xià)，地方政府融資平台受到了(le)多(duō)方面的(de)約束和(hé)管制。面對(duì)當前複雜(zá)多(duō)變的(de)國内外經濟和(hé)金融環境，依靠傳統的(de)政府信用(yòng)和(hé)土地财政進行政府項目建設、融資的(de)模式顯然已失靈。政府投資項目推進舉步維艱、平台公司融資和(hé)轉型受阻。如何利用(yòng)好中央的(de)政策支持，特别是當前黨中央、國務院提出“穩增長(cháng)、補短闆”的(de)發展要求，通(tōng)過地方政府的(de)資源經營和(hé)平台公司的(de)能力建設，解決好基礎設施和(hé)公共服務項目的(de)持續融資、建設和(hé)運營，已成爲各級政府領導和(hé)平台公司需要認真研究和(hé)對(duì)待的(de)問題。

一、當前補短闆存在的(de)主要問題

從去年以來(lái)我國固定資産投資情況的(de)累計同比增速看，由于受到基礎設施投資大(dà)幅下(xià)行的(de)影(yǐng)響，各地基礎設施的(de)投資增速明(míng)顯下(xià)降。2018年10月(yuè)31日，國務院辦公廳印發了(le)《關于保持基礎設施領域補短闆力度的(de)指導意見》，要求加大(dà)對(duì)脫貧攻堅、鐵路、公路、水(shuǐ)運、機場(chǎng)、水(shuǐ)利、能源、農業農村(cūn)、生态環保等九大(dà)領域基礎設施補短闆力度，進一步完善基礎設施和(hé)公共服務，并明(míng)确提出了(le)九大(dà)重點任務、十大(dà)政策措施及四大(dà)原則，希望通(tōng)過政策引導和(hé)鼓勵，改變固定資産投資下(xià)滑的(de)有關問題。但是地方在實際補短闆的(de)過程中，仍然存在著(zhe)不少的(de)問題。

問題一：補短闆的(de)項目十分(fēn)充裕，但是對(duì)補短闆的(de)要求卻有所不同

從基礎設施補短闆項目的(de)具體投資來(lái)看，除了(le)傳統基礎設施建設的(de)“補短闆”，比如中西部地區(qū)的(de)鐵路、公路和(hé)機場(chǎng)建設；縣城(chéng)、鄉鎮和(hé)農村(cūn)的(de)基礎設施、公共服務設施建設，還(hái)有改變區(qū)域發展差别和(hé)民衆生活環境的(de)基礎設施，例如生态環保、水(shuǐ)利工程、社會服務、區(qū)域性交通(tōng)等基礎設施等。上述基礎設施和(hé)公共服務的(de)投資，由于不同地區(qū)發展的(de)水(shuǐ)平不一樣，地方政府對(duì)補短闆的(de)要求和(hé)方式也(yě)截然不同。

問題二：雖然有地方專項債資金保證，但仍然存在較大(dà)的(de)資金缺口

中央政府爲了(le)鼓勵地方政府穩增長(cháng)補短闆，從金融政策方面也(yě)給予了(le)一定力度的(de)支持。其中地方政府專項債券的(de)發行，爲補短闆項目帶來(lái)極其關鍵的(de)資金支持。但是由于大(dà)部分(fēn)地區(qū)，特别是欠發達地區(qū)，長(cháng)期存在基礎設施和(hé)公共服務項目投資的(de)欠賬以及地方财政資金持續緊張的(de)現象，通(tōng)過地方政府專項債券融資解決補短闆項目的(de)資金來(lái)源顯得(de)杯水(shuǐ)車薪。以孝感市爲例，《孝感市落實省精準發力補短闆三年十大(dà)重點工程工作方案》顯示，該市謀劃實施的(de)基礎設施補短闆項目高(gāo)達497個(gè)，總投資爲5327億元。而該市2017年全年實現一般公共預算(suàn)收入才131.95億元，市本級完成一般公共預算(suàn)收入僅爲28.89億元。由此可(kě)見，地方政府在資金的(de)投入方面，依然存在很大(dà)的(de)資金缺口和(hé)沉重壓力。

問題三：嚴控政府舉債和(hé)平台融資後，基礎設施融資渠道相應受限

在加強地方政府性債務管理(lǐ)和(hé)規範平台融資政策出台以後，地方政府以往采取的(de)平台融資、PPP融資、政府購(gòu)買服務、短融、私募、信托等渠道，有的(de)收緊有的(de)關閉，各界普遍寄希望在“開前門”中能夠解決融資缺口問題。但是實際情況是，在央地分(fēn)稅制改革還(hái)沒有根本性改變的(de)情況下(xià)，不可(kě)能爲了(le)一味滿足地方政府的(de)融資需求，而造成地方财政赤字的(de)大(dà)幅提高(gāo)。因爲擴大(dà)地方政府債券新增發行規模，也(yě)是需要在嚴格執行财政預算(suàn)管理(lǐ)體制要求前提下(xià)，進行合理(lǐ)的(de)安排。僅受惠于“穩投資”的(de)政策支持，地方政府不得(de)不考慮如何拓寬補短闆項目的(de)資金來(lái)源渠道。

當然，PPP模式的(de)推廣和(hé)運用(yòng)，也(yě)是支撐基礎設施和(hé)公共服務的(de)一個(gè)重要資金來(lái)源。一方面，要爲銀行創造寬松的(de)外部環境，鼓勵銀行爲PPP項目提供更多(duō)的(de)融資支持；另一方面，也(yě)要敦促地方政府把更多(duō)優質的(de)補短闆項目，拿出來(lái)通(tōng)過PPP模式運作。此外，若允許地方通(tōng)過公開發行基礎設施投資基金進行融資，也(yě)是一個(gè)不錯的(de)選擇。支持發行公募的(de)基礎設施項目投資基金本身，就是一項具有前瞻性和(hé)創新性的(de)金融領域的(de)改革。通(tōng)過公募的(de)基礎設施投資項目基金進行募資，既能夠有效解決一部分(fēn)地方長(cháng)期存在的(de)補短闆的(de)資金來(lái)源問題，又可(kě)以有效解決居民存款的(de)出路問題，并且該類型的(de)基金，在期限、成本和(hé)利用(yòng)方面，也(yě)存在一定的(de)優勢。如果它投到項目裏，一是倒逼地方政府領導要挑選合适的(de)項目，二是可(kě)以在項目建設和(hé)運營過程中，對(duì)解決融資、建設和(hé)管理(lǐ)問題起到直接的(de)促進作用(yòng)，解決項目的(de)實際問題。

二、融資平台公司面臨的(de)融資難題

去年以來(lái)，國家對(duì)金融風險管控的(de)加強和(hé)政府項目融資的(de)規範，伴随著(zhe)國内外經濟、金融活動的(de)複雜(zá)多(duō)變，我國基礎設施投資進入到了(le)一個(gè)特殊的(de)曆史時(shí)期。過去采取的(de)積極的(de)财政政策和(hé)穩增長(cháng)相關措施，在新形勢下(xià)的(de)作用(yòng)明(míng)顯乏力，經濟、金融等方面仍存在著(zhe)許多(duō)不确定性和(hé)不穩定性。對(duì)融資平台而言，要發揮好在地方穩增長(cháng)補短闆中的(de)積極作用(yòng)，還(hái)面臨著(zhe)以下(xià)幾個(gè)方面的(de)融資難題。

難題一：融資如何适應環境變化(huà)，做(zuò)到靈活應對(duì)

對(duì)于受國家金融調控政策影(yǐng)響最直接、最強烈的(de)地方政府融平台而言，不斷适應外部環境和(hé)政策變化(huà)，研究和(hé)解決影(yǐng)響本地區(qū)城(chéng)市建設和(hé)發展的(de)資金問題，并采取行之有效的(de)辦法，是每一個(gè)決策者和(hé)管理(lǐ)者面臨的(de)最大(dà)考驗。

要有效化(huà)解當前地方經濟和(hé)融資平台的(de)發展困境，實現基礎設施和(hé)公共服務項目的(de)可(kě)持續融資，不僅需要對(duì)國内外經濟金融環境的(de)變化(huà)進行更多(duō)的(de)研究和(hé)思考，同時(shí)需要結合本地區(qū)經濟、社會和(hé)城(chéng)市建設發展現狀，特别是針對(duì)國家金融調控、信貸政策帶來(lái)的(de)變化(huà)，加倍關注資本市場(chǎng)體系發展變化(huà)、融資渠道和(hé)融資工具的(de)創新運用(yòng)。通(tōng)過更加具有靈活性和(hé)針對(duì)性的(de)政府建設項目投融資體制改革和(hé)融資平台的(de)發展轉型，從源頭上解決政府資金投資方向、資金需求、融資安排和(hé)渠道、債務償還(hái)等方面的(de)問題，有效化(huà)解當前融資帶來(lái)的(de)壓力和(hé)影(yǐng)響。

難題二：融資來(lái)源如何突破現有運作模式，做(zuò)到與時(shí)俱進

過去地方政府常用(yòng)的(de)“土地＋銀行貸款＋平台融資”傳統融資模式，已經部分(fēn)失靈。發揮好地方政府融資平台的(de)融資功能，需要在體制和(hé)政策兩方面與時(shí)俱進，才能實現政府有序舉債和(hé)融資平台規範融資的(de)目标。在以外的(de)政府融資模式下(xià)，地方政府可(kě)以通(tōng)過财政性資金注入、土地收益返還(hái)等方式，對(duì)融資平台進行扶持。但是融資平台作爲企業，如果沒有形成真正的(de)市場(chǎng)化(huà)造血能力，即使不斷有政府支持，它也(yě)是不能持續下(xià)去的(de)。從長(cháng)遠(yuǎn)看，一個(gè)融資平台不僅需要具備市場(chǎng)經營和(hé)産業盈利的(de)能力，形成自己的(de)造血功能，同時(shí)，也(yě)需要具備在不同的(de)經濟發展環境下(xià)，生存、發展和(hé)壯大(dà)的(de)能力。

當然，在地方可(kě)支配财力極其有限的(de)情況下(xià)，未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間内，地方政府仍然需要依靠土地增值收益，爲基礎設施和(hé)公共服務提供資金保障和(hé)還(hái)款來(lái)源。但是，我們需要知道，發展地方經濟是需要經營城(chéng)市的(de)，而經營城(chéng)市不僅僅是經營土地。城(chéng)市資産、城(chéng)市空間、城(chéng)市規劃，包括城(chéng)市中的(de)各類資源載體，也(yě)都是經營對(duì)象。這(zhè)給我們提出了(le)一個(gè)新的(de)命題，如何破解基礎設施和(hé)公共服務的(de)融資難題，已經從過去簡單的(de)城(chéng)市建設的(de)四則運算(suàn)上升到城(chéng)市發展的(de)高(gāo)等數學解題。那麽經營城(chéng)市的(de)著(zhe)力點到底在哪裏？我們不能要求每個(gè)決策者都具備解答(dá)高(gāo)等數學題的(de)能力，但是我們需要城(chéng)市管理(lǐ)者和(hé)城(chéng)市經營者具有對(duì)規劃、策劃、計劃制定的(de)認知力和(hé)執行力。隻有與時(shí)俱進，才能找到解決未來(lái)融資來(lái)源新模式和(hé)新途徑。

難題三：融資平台如何增強融資能力，提高(gāo)經營效率

國務院提出清理(lǐ)、整頓地方政府融資平台，宗旨是要徹底将行政事業性單位承擔的(de)城(chéng)市建設融資、建設和(hé)運營職能逐步分(fēn)離出來(lái)，賦予政府融資平台城(chéng)市建設主體及城(chéng)建資産經營與管理(lǐ)主體等職能，并進行規範的(de)企業化(huà)運作、市場(chǎng)化(huà)經營和(hé)法制化(huà)管理(lǐ)。

在城(chéng)市經營上，融資平台應具有相對(duì)獨立的(de)運作環境和(hé)經營産業，沒有對(duì)國有資産和(hé)城(chéng)市資源進行集約化(huà)和(hé)集團化(huà)的(de)經營思路，就很難實現融資平台融資能力的(de)根本提升。這(zhè)需要各級政府部門領導的(de)觀念和(hé)意識更加開放和(hé)包容，需要各部門站在城(chéng)市整體發展的(de)全局來(lái)思考和(hé)解決問題，将地方有限的(de)國有資産、城(chéng)市資源進行戰略性的(de)整合和(hé)重組。如果不能突破原有的(de)利益格局和(hé)思維定勢，就難以實現城(chéng)市有限資産和(hé)資源的(de)集中經營和(hé)有效運作，更無法支持和(hé)實現做(zuò)強做(zuò)大(dà)融資平台的(de)目标。

當年，重慶市就是以“８大(dà)投”創造了(le)地方政府平台投融資運作的(de)新模式。一切圍繞城(chéng)市的(de)轉型和(hé)跨越發展，政府最大(dà)限度組合各種資源。其核心理(lǐ)念就是“資産變資本”、“時(shí)間換空間”、“全市一盤棋”。天津城(chéng)投集團迅速發展壯大(dà)和(hé)全面融資創新的(de)寶貴經驗，則是抓住天津濱海新區(qū)建設上升爲國家戰略之際，市政府在更強力度、更大(dà)範圍、更高(gāo)層面進行城(chéng)市資産和(hé)資源重組基礎上，大(dà)膽改革和(hé)突破，以政府主導，打造超級航母的(de)成功典範。目前天津城(chéng)投集團已經成爲擁有總資産超過7000多(duō)億元、經營範圍涵蓋十幾個(gè)行業、國内最大(dà)的(de)城(chéng)市建設投融資平台。

三、如何發揮好融資平台在穩增長(cháng)補短闆中的(de)重要作用(yòng)

面對(duì)當前穩增長(cháng)補短闆中存在的(de)具體問題，融資平台需要在新時(shí)期轉型戰略的(de)指引下(xià)，大(dà)膽改革與創新，著(zhe)力做(zuò)好系統謀劃與戰略轉型，以實現市場(chǎng)化(huà)、規範化(huà)、科學化(huà)發展，爲地方經濟持續穩定發展做(zuò)出更大(dà)的(de)貢獻。

首先是發揮好融資平台的(de)市場(chǎng)主體作用(yòng)。要加強融資平台的(de)主體建設，打造一個(gè)資産優良、實力雄厚、經營有方的(de)市場(chǎng)化(huà)經營主體。這(zhè)應當引起地方政府領導的(de)高(gāo)度重視并大(dà)力支持。地方政府融資平台實力強與不強、運作的(de)好與不好，關鍵的(de)因素還(hái)在于政府領導支持的(de)力度和(hé)怎樣支持。融資平台的(de)發展壯大(dà)，涉及到對(duì)現有的(de)制度安排、城(chéng)市利益格局、資源持有者和(hé)管理(lǐ)者的(de)調整和(hé)重新分(fēn)配，需要各級政府部門的(de)配合和(hé)支持，也(yě)需要各級領導站在發展的(de)全局，理(lǐ)解和(hé)支持這(zhè)樣的(de)轉型。如果地方政府主要領導沒有這(zhè)樣的(de)決心和(hé)魄力，要實現融資平台的(de)轉型發展，打造具有強大(dà)實力和(hé)融資能力的(de)城(chéng)市建設和(hé)運營主體，隻能是一句空話(huà)。

其次是發揮融資平台的(de)改革引領作用(yòng)。要不斷研究和(hé)解決融資平台的(de)組織管理(lǐ)體制和(hé)運行機制，按照(zhào)建立健全現代企業制度“産權清晰、權責明(míng)确、政企分(fēn)開、管理(lǐ)科學”的(de)要求，打破原有的(de)部門分(fēn)頭管理(lǐ)的(de)舊(jiù)體制，以政府注入經營性資産、賦予經營城(chéng)市職責、完善市場(chǎng)運作機制爲手段，進一步建立完善地方政府在穩增長(cháng)補短闆方面，特别是基礎設施和(hé)公共服務項目投資、融資、建設、經營、償債良性循環的(de)長(cháng)效機制。以财政預算(suàn)管理(lǐ)爲主線、以補短闆項目投融資規劃爲抓手、以融資平台爲載體，充分(fēn)利用(yòng)好本地财政資源、土地資源、國有資産和(hé)城(chéng)市資源，以滿足地方補短闆的(de)融資需要。

三是發揮融資平台的(de)政府投資引導作用(yòng)。切實履行好政府賦予的(de)四大(dà)職能。一是按照(zhào)國家調控經濟發展和(hé)産業布局要求，積極引導政府投資的(de)方向，履行好政府投資導向的(de)職能；二是對(duì)已經授權經營管理(lǐ)，包括控股、參股的(de)企業實施好股權管理(lǐ)，規範好企業經營，提高(gāo)投資效益，确保國有資産的(de)保值增值，履行好股權管理(lǐ)職能；三是通(tōng)過并購(gòu)重組、資産、股權出讓等多(duō)種形式，拓寬融資渠道，創新融資手段，履行好爲政府項目建設籌措資金的(de)職能；四是通(tōng)過實施城(chéng)市規劃建設項目，将市場(chǎng)化(huà)和(hé)公益性有機結合，打造好優勢主業，加速資本擴張，提高(gāo)自身盈利，履行好爲财政減負的(de)職能。

四是發揮融資平台的(de)轉型示範作用(yòng)。2019年是中央号召穩增長(cháng)補短闆的(de)關鍵一年，也(yě)是“十四五”規劃的(de)布局之年。無論是國家未來(lái)五年要重點發展的(de)基礎設施和(hé)公共服務（含新型基礎設施），還(hái)是未來(lái)要重點培育的(de)新興産業，包括不斷爲社會發展和(hé)公衆提供的(de)普遍服務，所有的(de)一切都離不開地方政府的(de)資金推動，更離不開融資平台的(de)繼續作爲和(hé)主動參與。展望即将到來(lái)的(de)“十四五”，新時(shí)代、新經濟、新模式都已撲面而來(lái)，脫貧攻堅、鄉村(cūn)振興、新型城(chéng)鎮化(huà)等一系列重大(dà)國策的(de)實施，還(hái)需要地方政府融資平台發揮更大(dà)的(de)作用(yòng)。我們隻有牢牢抓住這(zhè)一新的(de)發展機遇，加快(kuài)促進融資平台的(de)組織裂變和(hé)功能蛻變，促進政府投融資體制和(hé)融資平台的(de)轉型發展，才能實現從融資導向性的(de)城(chéng)市向經營導向性的(de)城(chéng)市轉型，實現地方經濟社會的(de)可(kě)持續健康發展！

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