本文根據作者2018年10月(yuè)12日在撫州市國資委主辦的(de)國資系統第四期“黨建+國資國企改革”講堂上的(de)發言整理(lǐ)而成。

一、當前地方政府融資熱(rè)點問題梳理(lǐ)

動态一：地方政府債券基本完成存量債務置換

地方政府債券是指地方政府根據信用(yòng)原則、以承擔還(hái)本付息責任爲前提而籌集資金的(de)債務憑證，也(yě)指有财政收入的(de)地方政府及地方公共機構發行的(de)債券。由于政府信用(yòng)是整個(gè)國家不同機構和(hé)經濟實體中信用(yòng)最高(gāo)的(de)，所以，它的(de)融資成本也(yě)應該是最低的(de)。利用(yòng)地方政府債券融資建設，政府的(de)還(hái)本付息負擔就會減輕。以地方政府債券與諸如銀行貸款、信托融資資金轉換，既可(kě)改變了(le)以前政府通(tōng)過不同的(de)融資渠道，特别是對(duì)違規舉債行爲的(de)遏制，也(yě)可(kě)降低政府項目的(de)融資成本。因此，通(tōng)過發行不同形式的(de)政府債券，将高(gāo)成本的(de)融資進行置換，期限拉長(cháng)，最終目的(de)是降低政府債務風險，這(zhè)也(yě)是爲什(shén)麽中央力推地方債很重要的(de)一個(gè)原因。

從2014年開始國家甄别地方政府債務以後，預計要通(tōng)過3-5年時(shí)間把當時(shí)地方政府的(de)存量債務進行全部置換。截至2017年底，全國地方政府已累計發行置換債券10.9萬億元。今年1至8月(yuè)底，累計發行置換債券約1.45萬億（非官方數據，現代咨詢根據公開信息整理(lǐ)），目前已基本置換完成。

動态二：下(xià)半年專項債發行逐步加快(kuài)

所謂專項債，是指地方政府爲了(le)籌集資金建設某專項具體工程而發行，以項目建成後取得(de)的(de)收入作爲保證的(de)債券。我國城(chéng)市建設經過十幾年的(de)快(kuài)速發展，以往的(de)政府平台融資把能抵押的(de)資産都抵押了(le)，能互相擔保的(de)也(yě)都做(zuò)了(le)。現在專項債要和(hé)地方政府财政預算(suàn)結合，這(zhè)個(gè)對(duì)于各地政府實施當前新的(de)項目解決融資問題是有好處的(de)，使各地政府投融資平台跳出過去自己的(de)資産和(hé)信用(yòng)來(lái)考慮融資。把政府信用(yòng)和(hé)項目建設很好結合，這(zhè)個(gè)渠道對(duì)于省、市、縣、區(qū)都有用(yòng)。

專項債的(de)發行重點是國家倡導的(de)重點産業或特殊時(shí)期的(de)重點領域，土地收儲專項債、收費公路專項債等，這(zhè)些都是在特殊階段的(de)特殊需要。目前市場(chǎng)上，專項債的(de)發行領域又拓寬了(le)，原則上針對(duì)地方政府特殊的(de)項目需要都可(kě)以發行專項債，隻要符合國家現在規範監管要求就可(kě)以發行專項債。今年通(tōng)過全國各地的(de)發債實踐看，鄉村(cūn)振興、生态環保、保障性住房(fáng)、公立醫院、交通(tōng)、水(shuǐ)利符合條件的(de)項目都可(kě)以發行專項債。今後，專項債在中國可(kě)能還(hái)會得(de)到進一步推進。

據統計，到今年8月(yuè)底，政府置換債券發行基本完成。但是到了(le)下(xià)半年，經濟形勢越來(lái)越不樂(yuè)觀，外部環境風雲變幻。爲了(le)穩增長(cháng)的(de)需要，國家采取總體“保障融資平台公司合理(lǐ)融資需求，不得(de)盲目抽貸、壓貸或停貸，”的(de)方針，特别是解決好存續項目、在建項目的(de)後續資金問題。在此基礎上，财政政策力求更加積極，加大(dà)發行專項債力度，解決後續的(de)資金問題。所以從6月(yuè)份以後，專項債的(de)發行比較快(kuài)，從下(xià)圖中可(kě)以看出，近幾個(gè)月(yuè)，專項債的(de)發行增長(cháng)速度是比較快(kuài)的(de)。

動态三：隐性債務是當前政府債務管理(lǐ)的(de)重點

從2008年開始，全國各地的(de)平台公司如雨(yǔ)後春筍般發展起來(lái)，爲了(le)應對(duì)國際危機、四萬億的(de)經濟刺激，銀監會發文支持各個(gè)有條件的(de)地方都成立平台公司。到2010年，國發19号文出台，當時(shí)提到不得(de)将公益性資産注入平台公司，政府不得(de)承諾回購(gòu)、擔保等。但是，到了(le)2012、2013年，影(yǐng)子銀行和(hé)違規融資卻愈演愈烈。雖然文件明(míng)确要規範，但是沒有起到真正的(de)作用(yòng)。在這(zhè)種情況下(xià)，2014年國家出台43号文，加強政府性債務管理(lǐ)。2017年50号文，财政部聯合司法部、發改委等六部委，是第一次由司法部介入來(lái)遏制政府的(de)違法違規融資，也(yě)是第一次提出不僅地方政府、平台公司違規要追究責任，同時(shí)出謀劃策的(de)中介機構也(yě)要追究責任。

從2017年下(xià)半年開始，中央不同部委出台的(de)諸如50号文、87号文、92号文等一系列文件，進一步提出要要嚴控政府債務的(de)問題。現在看來(lái)，最難控制的(de)還(hái)是政府隐性債務。目前出台的(de)隐性債務相關文件，對(duì)隐性債務有了(le)明(míng)确的(de)認定。從地方政府隐性債務的(de)規模來(lái)講，目前還(hái)沒有統一的(de)數據。地方債務到底隐含了(le)多(duō)少，财政、審計、銀監會各個(gè)統計口徑的(de)數據不一緻，誰也(yě)說不清楚。所以說，隐性債務管理(lǐ)是當前各級政府乃至中央層面都十分(fēn)關注的(de)大(dà)事。隐性債務的(de)防範和(hé)化(huà)解需要得(de)到各級政府領導的(de)高(gāo)度重視，要從根本上去研究和(hé)解決，進而形成相對(duì)持續的(de)、健康的(de)債務化(huà)解和(hé)後續融資的(de)機制。

動态四：違規舉債問責力度不減

從2017年50号文以後，對(duì)地方政府違規舉債的(de)追責和(hé)以前是完全不一樣的(de)。以往地方政府已經習(xí)慣于”既往不咎“，但是50号文之後，不僅對(duì)當期違法違規人(rén)員(yuán)進行問責，還(hái)會對(duì)之前産生相似行爲的(de)責任人(rén)進行處罰和(hé)追責。同時(shí)，中央金融工作會議(yì)和(hé)國務院常務委員(yuán)會等幾次會議(yì)，都把“終身問責、倒查責任”提的(de)非常明(míng)确。這(zhè)跟以往很不一樣，從問責查處上來(lái)規範政府融資行爲。政府作爲決策者，政府平台作爲執行者，應按照(zhào)國家舉債融資的(de)規範去操作，任何一個(gè)項目都要規範，不規範就要問責到人(rén)。随著(zhe)問責力度的(de)加大(dà)，未來(lái)是否會有所松動或改變，現代咨詢根據對(duì)政策的(de)研判，認爲不會松動或改變。

動态五：平台公司陸續爆出違約事件

政府債務和(hé)企業債務隔斷以後，平台公司因爲自身能力不足，再加上政府的(de)救助未能及時(shí)跟上，陸續發生違約情況。原因就是受過去政府性債務的(de)拖累，由于融資平台公司以往承建的(de)政府項目，既沒有收益，資産質量也(yě)不是很好，現金流不充裕，形成的(de)存量債務沒有正常的(de)置換渠道。所以，債務到期無法償還(hái)。平台公司陸續出現違約現象與當地政府對(duì)問題的(de)掌控或化(huà)解的(de)重視程度不夠是分(fēn)不開的(de)。平台違約，根本上還(hái)是政府違約，雖然從政策層面講，平台債務和(hé)政府債務是割裂開的(de)，但實際運作中并沒有完全割裂。在我們國家，平台公司是特殊形态的(de)國有企業，比一般意義上的(de)國有企業要複雜(zá)的(de)多(duō)。如何更好地發揮平台公司的(de)功能和(hé)作用(yòng)，一直在探索中。我們不能單純地從運營和(hé)管理(lǐ)方面，按照(zhào)市場(chǎng)化(huà)企業看待平台公司，而是要鼓勵它面向市場(chǎng)，并具備履行政府意圖的(de)能力。這(zhè)樣看來(lái)，平台公司擔任著(zhe)重要的(de)責任，不能把它作爲純粹的(de)市場(chǎng)化(huà)企業，而是要從政府和(hé)市場(chǎng)的(de)關系中找到平衡。

動态六：多(duō)地出台文件支持平台公司加快(kuài)轉型

經我們了(le)解，現在已有十幾個(gè)地方政府出台了(le)支持平台轉型的(de)文件，一方面是強化(huà)政府債務管理(lǐ)，另一方面也(yě)是促進平台公司轉型。從根本上講，政府要在國家監管政策收緊的(de)情況下(xià)，下(xià)功夫認真研究如何讓平台公司更好地爲政府融資出力，爲國有資産經營管理(lǐ)出力；如何更好地發揮平台公司的(de)市場(chǎng)化(huà)功能，激活它的(de)市場(chǎng)化(huà)活力，從而更好地爲市場(chǎng)化(huà)城(chéng)市建設提供服務。我們現在可(kě)以看到，多(duō)地已經采取了(le)不同的(de)政策，包括根據市場(chǎng)的(de)變化(huà)應對(duì)國際國内資本市場(chǎng)的(de)變化(huà)，通(tōng)過收購(gòu)兼并的(de)方式，改善自身資産質量，提高(gāo)經營管理(lǐ)能力等，使得(de)平台進一步對(duì)接市場(chǎng)，擴大(dà)融資

動态七：項目投資建設收縮和(hé)PPP更加理(lǐ)性化(huà)

目前基礎設施投資明(míng)顯不足，特别是實體經濟和(hé)民營經濟下(xià)滑，另外PPP也(yě)經過前幾年的(de)快(kuài)速發展逐步回歸理(lǐ)性。這(zhè)種情況下(xià)如何去應對(duì)？一方面，如何利用(yòng)現有的(de)政策，把政府可(kě)用(yòng)的(de)規範融資渠道利用(yòng)起來(lái)？比如大(dà)規模的(de)投資，繼續聯合社會資本，通(tōng)過PPP方式來(lái)做(zuò)重點産業投資；對(duì)于一些新興産業，可(kě)以利用(yòng)政府平台公司或者政府控制的(de)國有企業引導性地做(zuò)投資。這(zhè)些都可(kě)以作爲下(xià)一步提升經濟、拉動投資的(de)考慮重點。特别對(duì)于平台公司，實現市場(chǎng)轉型本身就要向不同産業介入，那不如用(yòng)這(zhè)個(gè)機會，在經濟低迷時(shí)期好好進行謀劃，重新進行産業布局。

二、當前政府投融資的(de)政策變化(huà)

（一）當前的(de)政策要求與以往完全不一樣

自《國務院關于加強地方政府融資平台公司管理(lǐ)有關問題的(de)通(tōng)知》（國發〔2010〕19号文）出台至今，國家先後出台系列政策文件，文件要求直接導向國家嚴控政府債務、規範各級政府融資以及積極深化(huà)國資國企改革的(de)過程中推動地方政府投融資平台轉型這(zhè)幾個(gè)問題。

現在對(duì)于地方政府領導，特别是從事政府融資、國資國企改革方面的(de)工作人(rén)員(yuán)來(lái)講，整個(gè)環境和(hé)政府政策層面都面臨著(zhe)很大(dà)的(de)變化(huà)。對(duì)于地方政府面臨的(de)發展問題，當務之急不僅要解決好過去的(de)債務，同時(shí)要解決好發展所需要的(de)資金問題。那麽要解決好資金和(hé)發展的(de)問題，從整個(gè)體制、機制上看，目前很多(duō)新的(de)政策要求跟以往完全不一樣，這(zhè)是當前政策形勢發生的(de)顯著變化(huà)。

（二）各地對(duì)政策的(de)理(lǐ)解和(hé)執行不同帶來(lái)的(de)後果截然相反

如何找到一條适應本地區(qū)經濟發展以及平台公司轉型的(de)有效道路？每個(gè)地方因面臨的(de)問題不同，進而解決的(de)方法也(yě)是不一樣的(de)。各個(gè)地方搞發展、搞融資、搞平台公司都遇到了(le)或多(duō)或少的(de)問題，有的(de)情況更嚴重些，有的(de)問題略輕些。這(zhè)是因爲這(zhè)十多(duō)年來(lái)，各個(gè)地方在推進地方城(chéng)市發展和(hé)經濟發展過程當中，采用(yòng)的(de)體制、機制、管理(lǐ)方式不一樣造成的(de)。有的(de)地方能夠結合國家的(de)政策要求，及時(shí)做(zuò)出一些适應性的(de)體制和(hé)機制的(de)創新，有的(de)地方可(kě)能根據自己對(duì)政策的(de)理(lǐ)解進行執行，這(zhè)樣帶來(lái)的(de)結果是完全不一樣。

（三）政策要求實事求的(de)面對(duì)政府債務問題

以2014年地方政府債務甄别、上報爲例，當時(shí)國發43号文要求到2014年12月(yuè)底前将形成的(de)地方政府性債務進行分(fēn)類和(hé)甄别上報。有的(de)地方政府根據文件要求，把能納入的(de)政府性債務都上報；有的(de)地方政府則不是，能少報就少報，能瞞報就瞞報，甚至下(xià)面報上來(lái)先砍一刀(dāo)後再上報；還(hái)有的(de)地方政府将政府性債務轉移到平台公司去。這(zhè)樣形成的(de)結果，到今天來(lái)看，按照(zhào)當時(shí)上報的(de)數字爲基準作爲債務置換的(de)額度，能夠全部通(tōng)過國家發行的(de)政府置換債券予以置換；而少報的(de)地方政府就無法全部進行債務置換，需要自籌資金償還(hái)這(zhè)類債務。特别是近期财政部關于做(zuò)好隐性債務統計監測平台填報工作的(de)要求，對(duì)于地方政府來(lái)說，就是一次全面清理(lǐ)和(hé)清查政府性債務的(de)最好時(shí)機。各地一定要實事求是的(de)做(zuò)好相關債務的(de)清查和(hé)統計、上報工作。

（四）政府融資與債務管控、國資國企改革、平台轉型組合進行

最後建議(yì)各地政府，無論是從事政府投融資工作，債務化(huà)解還(hái)是推動國企改革，一定要把握住國家的(de)政策變化(huà)，要深刻去領會政策本質要求是什(shén)麽，并在此基礎上尋找政府融資與平台公司轉型和(hé)國企改革的(de)突破口，有效地謀劃轉型發展，進而推動地方社會經濟高(gāo)質量發展。

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