建立信托業保障機制，是黨中央國務院從信托業風險實際出發做(zuò)出的(de)重大(dà)決策，是我國金融業的(de)一項重大(dà)制度創新。作爲國内首家行業互助性保障基金，信托業保障基金的(de)成立，體現了(le)黨的(de)十八屆三中全會提出的(de)“堅持市場(chǎng)在資源配置中發揮基礎性作用(yòng)”的(de)重要原則，并将在貫徹落實黨中央關于未來(lái)三年“打好防範化(huà)解重大(dà)風險攻堅戰”重大(dà)部署中發揮重要作用(yòng)，對(duì)于探索建立市場(chǎng)化(huà)金融風險處置機制具有積極意義。

信托業保障基金機制的(de)建立

近年來(lái)，信托業快(kuài)速發展，2014年末行業資産管理(lǐ)規模達13.98萬億元，成爲我國第二大(dà)金融子行業。伴随資産規模迅速增長(cháng)，行業風險也(yě)不斷累積，特别是大(dà)量信托資金投向基礎産業和(hé)房(fáng)地産，短期資金來(lái)源與長(cháng)期資金運用(yòng)期限錯配，流動性風險增加，信托項目不能兌付時(shí)情況有發生，并伴生投資者集體上訪事件。針對(duì)以上問題，原銀監會提出了(le)建立信托業保障機制、構建行業“安全網”的(de)構想。2014年7月(yuè)，國務院批準了(le)原銀監會提出的(de)建立信托業保障機制的(de)方案，并同意設立中國信托業保障基金有限責任公司（以下(xià)簡稱“保障基金公司”），作爲信托業保障基金的(de)管理(lǐ)人(rén)。2014年12月(yuè)，原銀監會和(hé)财政部聯合發布《信托業保障基金管理(lǐ)辦法》，随後原銀監會發布《中國信托業保障基金有限責任公司監督管理(lǐ)辦法》（以下(xià)簡稱“兩個(gè)辦法”）。2015年1月(yuè)，保障基金公司獲發營業執照(zhào)，正式運營。

保障基金公司成立三年多(duō)來(lái)，貫徹落實銀保監會黨委工作部署和(hé)監管要求，認真履行保障基金管理(lǐ)人(rén)職責，圍繞防範、化(huà)解和(hé)處置信托業風險的(de)主要任務目标，不斷優化(huà)保障基金籌集、管理(lǐ)和(hé)使用(yòng)，持續探索對(duì)信托業風險的(de)事前預防、事中化(huà)解和(hé)事後救助機制，初步發揮了(le)維護信托業安全穩健運行的(de)作用(yòng)。

信托業保障機制的(de)制度設計與實踐基礎

“兩個(gè)辦法”是信托業保障機制的(de)基礎性規章(zhāng)，明(míng)确規定了(le)我國信托業保障機制的(de)核心要素和(hé)主要内容，其核心是“以行業資金解決行業自身問題”，探索市場(chǎng)化(huà)風險處置方式，解決政府救助成本高(gāo)昂問題，降低道德風險，提升市場(chǎng)信心。

在基金層面，堅持行業互助、最小成本、市場(chǎng)化(huà)防範風險的(de)基本理(lǐ)念。一是采取行業自籌形式建立行業互助基金。由信托業市場(chǎng)參與者共同籌集，依靠行業力量化(huà)解行業風險，沒有使用(yòng)财政資金。建立基金理(lǐ)事會決策機制，負責審議(yì)和(hé)決策保障基金的(de)籌集、管理(lǐ)和(hé)使用(yòng)等重大(dà)事項。

理(lǐ)事會成員(yuán)由保障基金公司非股東單位産生，代表信托行業對(duì)保障基金的(de)籌集、管理(lǐ)和(hé)使用(yòng)進行決策和(hé)監督。二是探索建立風險處置的(de)最佳方式。保障基金采取事前、事中防範風險與事後救助相結合的(de)設計理(lǐ)念，在堅持“底線思維”基礎上，注重在實踐中探索對(duì)風險的(de)事前預防和(hé)事中化(huà)解，避免出現“最壞的(de)情形”，以最小成本化(huà)解信托機構以及行業風險。三是堅持市場(chǎng)化(huà)原則。用(yòng)市場(chǎng)化(huà)手段防範、化(huà)解和(hé)處置風險，避免“填窟窿”式救助弱化(huà)保障基金救險能力。同時(shí)，強調保障基金使用(yòng)的(de)有償性和(hé)懲罰性，以此強化(huà)市場(chǎng)約束，有效降低道德風險。

在公司層面，堅持治理(lǐ)規範、風險隔離、功能互補的(de)經營原則。一是打造規範高(gāo)效的(de)治理(lǐ)基礎。由信托業協會聯合行業13家資本實力雄厚、經營穩健的(de)信托公司出資115億元，設立保障基金公司，并建立起規範的(de)“三會一層”公司治理(lǐ)架構。二是實現保障基金與公司風險的(de)有效隔離。對(duì)基金和(hé)公司資産實施分(fēn)别管理(lǐ)、分(fēn)賬核算(suàn)，并對(duì)保障基金建立嚴格的(de)托管制度。三是構建信托業風險“雙重防護網”。保障基金的(de)運用(yòng)，側重已經顯現的(de)流動性風險，以及信托機構的(de)事後救助，主要針對(duì)突發性、實質性的(de)機構風險；自營資金的(de)運用(yòng)，側重事前預防，主要針對(duì)日常性、臨時(shí)性的(de)流動性風險，通(tōng)過融資、注資等方式向信托公司提供流動性支持，共同構築針對(duì)信托業風險的(de)有效防線。保障基金公司的(de)自營資金和(hé)籌集管理(lǐ)的(de)保障基金都服務于行業風險的(de)防範、化(huà)解和(hé)處置，切實發揮維護信托行業穩定的(de)功能作用(yòng)。

在管理(lǐ)體制層面，堅持黨的(de)領導、監管指導、行業協同的(de)工作方針。一是堅持把加強黨的(de)領導與完善公司治理(lǐ)統一起來(lái)。在領導體制上，銀保監會黨委根據中央授權管理(lǐ)公司黨的(de)關系和(hé)領導班子，建立健全“雙向進入、交叉任職”領導體制；在公司内部，嚴格落實黨建入章(zhāng)程工作，推動公司黨委決策前置，發揮黨委把方向、管大(dà)局、保落實作用(yòng)，使黨組織發揮作用(yòng)組織化(huà)、制度化(huà)、具體化(huà)。二是接受銀保監會的(de)監管指導。保障基金公司嚴格執行各項監管政策要求，保障基金的(de)籌集、管理(lǐ)、運用(yòng)和(hé)公司自營業務均在監管部門指導規範下(xià)開展。三是發揮信托業“一體三翼”中“一翼”的(de)支持作用(yòng)。與監管部門、信托業協會、中國信登公司聯動統籌，共同維護行業穩定健康發展。

信托業保障基金公司成立以來(lái)的(de)主要探索

保障基金公司成立以來(lái)，堅持市場(chǎng)化(huà)運營、公司化(huà)運作，在實踐中不斷總結經驗，确立了(le)行業“穩定器”和(hé)“消防局”的(de)戰略定位。一方面，堅守“穩定器”的(de)行業定位，聚焦防風險主業，作爲國家金融安全網的(de)重要組成部分(fēn)，通(tōng)過保障基金機制的(de)依法高(gāo)效運作，有效發揮信托業安全網作用(yòng)；通(tōng)過保障基金機制，提升市場(chǎng)對(duì)行業的(de)信心，維護行業穩定，發揮保障基金行業穩定基石的(de)作用(yòng)；管好用(yòng)好保障基金，發揮保障基金機制的(de)市場(chǎng)調節作用(yòng)。另一方面，保持“消防局”的(de)工作狀态，協助監管部門開展風險的(de)早預警、早識别、早化(huà)解、早處置。保持敏銳市場(chǎng)嗅覺，重視行業調研，做(zuò)好與監管部門的(de)信息共享，逐步建立識别信托業風險和(hé)隐患的(de)機制；在認真研判行業風險基礎上，持續創新風險管理(lǐ)和(hé)化(huà)解處置工具，不斷豐富化(huà)解風險的(de)方法手段；探索搭建多(duō)層次的(de)高(gāo)風險信托公司救助處置體系，形成有效的(de)高(gāo)風險信托公司處置方案，切實發揮監管支持功能。

探索建立健全保障基金籌集管理(lǐ)體系。建立健全保障基金制度體系，不斷提升基金籌集、管理(lǐ)和(hé)使用(yòng)效率。截至2018年6月(yuè)末，已順利完成15期保障基金的(de)認購(gòu)、收益分(fēn)配和(hé)清算(suàn)工作，認購(gòu)餘額1499.94億元，保障基金資産總額1549.46億元。一是基金籌集工作體系不斷健全。配合監管部門制定保障基金籌集和(hé)管理(lǐ)的(de)操作細則，配套出台基金認購(gòu)操作規程，開發運行保障基金籌集管理(lǐ)信息系統，與各信托公司建立良好的(de)溝通(tōng)聯系機制。二是管理(lǐ)基金實現保值增值。按照(zhào)“兩個(gè)辦法”規定，保障基金日常投資于同業存款、貨币市場(chǎng)基金、國債等安全産品，增值部分(fēn)扣除日常支出、按一年期基準利率分(fēn)配收益後，全部滾存入保障基金，充實處置風險的(de)力量儲備。三是參與高(gāo)風險機構處置預案制定工作。根據監管建議(yì)，積極研究緊急情況下(xià)保障基金使用(yòng)辦法，結合處置風險需要，進一步明(míng)确規則程序，努力提高(gāo)基金使用(yòng)決策和(hé)參與救險的(de)效率。

積極參與高(gāo)風險機構的(de)風險化(huà)解處置工作。保障基金公司積極探索以市場(chǎng)化(huà)方式防範機構風險，配合監管部門紮實做(zuò)好高(gāo)風險機構風險化(huà)解處置工作。一是聚焦機構風險持續加強調研，強化(huà)與屬地監管部門溝通(tōng)聯系。保障基金公司成立以來(lái)，已完成對(duì)全行業68家信托公司全覆蓋的(de)走訪調研，連續三年舉辦銀監局座談會，并在日常業務中加強行業風險和(hé)單體機構風險研判。二是參與高(gāo)風險機構處置前期準備工作。保障基金公司通(tōng)過加強專業人(rén)才配置、梳理(lǐ)法律技術文件、落實相關工作機制等措施，積極參與高(gāo)風險機構風險處置的(de)前期準備工作。三是積極參與風險化(huà)解處置工作。根據監管部門的(de)統一部署，開展對(duì)潛在高(gāo)風險機構的(de)流動性監測和(hé)風險摸底排查，全力配合監管部門做(zuò)好風險處置預案。

以市場(chǎng)化(huà)方式預防和(hé)化(huà)解流動性風險。以市場(chǎng)化(huà)方式開展流動性支持和(hé)資産收購(gòu)業務，截至2018年6月(yuè)末，保障基金公司流動性支持和(hé)資産收購(gòu)業務覆蓋58家信托公司，行業覆蓋率達到85.29%，行業風險防控能力得(de)到提升。一是積極發揮風險預防功能，以最小成本防控風險。向出現流動性困難的(de)信托公司提供資金支持，緩解其面臨的(de)流動性壓力，有效避免風險蔓延。采用(yòng)市場(chǎng)化(huà)決策機制和(hé)市場(chǎng)價格，推動信托公司發揮風險化(huà)解主體作用(yòng)，防範信托公司道德風險和(hé)逆向選擇。二是構建行業流動性壓力調節工具。加強對(duì)市場(chǎng)流動性狀況的(de)監測分(fēn)析，把控資金投放節奏和(hé)力度，有力平滑年中、歲末等重要時(shí)點的(de)流動性壓力，防範行業流動性風險集中爆發。三是有序化(huà)解存量風險。探索推進針對(duì)信托公司固有财産和(hé)信托财産的(de)資産收購(gòu)業務，盤活信托存量資産，提升信托資産流動性。

建立健全内部管控和(hé)風險管理(lǐ)體系。堅持一手在外構建行業安全網、一手在内抓内部風險管理(lǐ)，建立健全公司内部風險管理(lǐ)體系和(hé)合規經營文化(huà)，風險防控長(cháng)效機制進一步深化(huà)。一是嚴格業務流程和(hé)準入标準。制定流動性支持、資産收購(gòu)、業務定價等管理(lǐ)辦法及實施細則，将信托公司淨資本等監管指标列爲準入條件。設定信托公司負債不高(gāo)于淨資産30%的(de)授信規模上限，使行業負債率總體可(kě)控。二是構建重要風險管理(lǐ)體系。建立信托公司風險評級體系，将評級結果作爲業務開展和(hé)風險定價的(de)重要參考，根據評級結果設定風險緩釋措施。建立流動性管理(lǐ)指标體系，按照(zhào)監管指标、監控指标、監測指标三個(gè)層級，對(duì)流動性風險進行充分(fēn)識别、有效計量、持續監測，完善公司流動性風險防控措施。三是加強資金全流程管理(lǐ)。開發建設業務和(hé)風險管理(lǐ)信息系統，逐步實現對(duì)業務的(de)規範化(huà)、流程化(huà)管理(lǐ)。嚴格資金用(yòng)途審核，對(duì)存續項目開展投後檢查，加強風險監測與逐月(yuè)逐季報告。

信托業保障機制的(de)啓示

必須堅持和(hé)不斷加強黨對(duì)信托業保障機制的(de)領導。信托業保障機制從制度構想到落地實施，三年來(lái)的(de)實踐證明(míng)，加強黨的(de)領導是實現金融事業發展的(de)前提和(hé)保證。保障基金公司自成立起，著(zhe)力增強“四個(gè)意識”，堅定“四個(gè)自信”。在各項工作中，著(zhe)力用(yòng)習(xí)近平中國特色社會主義思想武裝頭腦(nǎo)、指導實踐，促進黨建工作與公司治理(lǐ)深度融合，以黨建工作引領改革發展，确保黨的(de)領導、黨的(de)建設在保障基金公司得(de)到充分(fēn)體現和(hé)全面加強。公司各層面均堅持以黨的(de)政治建設爲統領，全面推進黨的(de)政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中,深入推進反腐敗鬥争，不斷提高(gāo)黨的(de)建設質量，起到了(le)爲保障基金事業指引方向和(hé)保駕護航的(de)重要作用(yòng)。

行業互助式保障基金是建立信托業穩定機制的(de)有益探索。從信托業保障基金三年多(duō)來(lái)的(de)運行實踐看，行業互助式保障基金模式的(de)有效運行，對(duì)于穩定行業信心、維護行業平穩運行發揮了(le)積極作用(yòng)。行業互助式保障基金作爲金融穩定機制，遵循了(le)“以行業資金解決行業自身問題”的(de)思路，有利于減輕财政負擔，有利于推進市場(chǎng)化(huà)風險處置方式的(de)探索。通(tōng)過開展市場(chǎng)化(huà)風險處置，堅持賣者盡責、買者自負的(de)原則，堅持金融機構風險自擔的(de)原則，強化(huà)股東、實際控制權人(rén)及債權人(rén)自我救助責任，堅守市場(chǎng)化(huà)解決風險的(de)原則，切實化(huà)解和(hé)處置金融風險。在化(huà)解和(hé)處置金融風險時(shí)，既要堅持高(gāo)效運作，也(yě)要确保可(kě)持續性，通(tōng)過建立和(hé)完善市場(chǎng)化(huà)風險處置機制，維護金融業穩健高(gāo)效運行。

化(huà)解和(hé)處置金融風險必須堅持一切從實際出發的(de)原則。由于曆史沿革、經濟環境和(hé)經營業務的(de)差異，我國信托業和(hé)國外相關國家的(de)信托業存在差異。在設計信托業風險化(huà)解和(hé)處置機制時(shí)同樣要從我國信托業實際出發，堅持問題導向的(de)政策路徑。堅持從實際中來(lái)，到實際中去，切實解決行業面臨的(de)各項風險問題，積極彌補行業制度短闆。應遵循最小成本的(de)原則，切實降低化(huà)解和(hé)處置行業風險的(de)成本。堅持預防爲主的(de)原則，設計切實可(kě)行的(de)風險化(huà)解措施和(hé)工具，發現和(hé)解決行業風險苗頭，維護行業穩健運行。加強信托業保障基金的(de)專業化(huà)管理(lǐ)，探索進一步完善信托業保障機制，健全市場(chǎng)化(huà)風險處置和(hé)救助機制。

風險化(huà)解必須堅持早期介入、及時(shí)處置。從保障基金公司三年多(duō)來(lái)參與信托公司風險化(huà)解處置的(de)經驗來(lái)看，必須堅持早期介入化(huà)解風險，及時(shí)及早處置風險。國内外問題金融機構風險處置的(de)經驗表明(míng)，當金融機構風險控制指标不符合規定，發生重大(dà)财務危機，機構自救無法實施或難以取得(de)成效時(shí)，應果斷啓動行業幫救、行政接管、司法處置等程序。如果等到機構淨資産爲負值才介入處置，将錯失了(le)風險化(huà)解處置的(de)良機，增加處置的(de)工作難度和(hé)處置成本。要進一步探索完善行業風險動态監測和(hé)早期預警的(de)指标體系和(hé)計量方法，提高(gāo)風險識别和(hé)預判能力。應研究明(míng)确高(gāo)風險機構處置的(de)方式、觸發條件、處置程序等，做(zuò)到及時(shí)介入處置，提高(gāo)處置實效。

統籌發揮金融基礎設施的(de)監管支持作用(yòng)。近年來(lái)，我國信托業監管體系建設不斷推進，已經形成以銀保監會爲監管主體，信托業協會、信托登記公司、保障基金公司分(fēn)别發揮行業自律、市場(chǎng)約束、安全保障等輔助作用(yòng)，協同配合構築成的(de)信托業風險監管防控體系，行業監管有效性持續提升。總結實踐經驗，要進一步深化(huà)改革，堅持金融市場(chǎng)基礎設施的(de)市場(chǎng)化(huà)定位，完善治理(lǐ)結構，健全聯動機制，充分(fēn)發揮金融市場(chǎng)基礎設施在支持宏觀管理(lǐ)、服務金融改革、維護金融安全中的(de)作用(yòng)。要推動金融市場(chǎng)基礎設施在信息與數據共享、互聯互通(tōng)方面加強合作，實時(shí)、全面、準确、完整地監測行業動态，提高(gāo)市場(chǎng)透明(míng)度，完善市場(chǎng)功能，爲監管決策提供高(gāo)效支持。

作者系中國信托業保障基金有限責任公司

黨委書(shū)記、董事長(cháng)