2023年政府工作報告提出拟安排地方政府專項債券3.8萬億元，是曆屆政府工作報告中專項債額度安排的(de)新高(gāo)。巨大(dà)的(de)專項債規模爲解決項目資金缺口、擴大(dà)有效投資、助推經濟發展發揮了(le)積極作用(yòng)，然而，一些專項債投向了(le)效益不高(gāo)或乘數效應不強的(de)領域，還(hái)有一些專項債未能投出去，爲了(le)更好地發揮專項債穩增長(cháng)、穩投資的(de)作用(yòng)，專項債投向問題亟需研究并給予解決。

專項債投向領域現狀

專項債投向11個(gè)領域。專項債投向領域一直處于動态調整的(de)過程中。2017年要求專項債投向有收益的(de)土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造和(hé)軌道交通(tōng)4個(gè)領域。2019年放棄未形成有效投資的(de)棚改、土儲兩大(dà)投向領域，國務院常務會确定9個(gè)基礎領域即交通(tōng)基礎設施、能源、農林(lín)水(shuǐ)利、生态環保、職業教育托幼醫療養老等社會事業、冷(lěng)鏈等物(wù)流基礎設施、市政和(hé)産業園區(qū)基礎設施、國家重大(dà)戰略項目、保障性安居工程，這(zhè)九大(dà)領域還(hái)有一些細分(fēn)投向，比如交通(tōng)基礎設施細分(fēn)爲鐵路、收費公路、機場(chǎng)、水(shuǐ)運、軌道交通(tōng)等。2022年，在原來(lái)9個(gè)領域的(de)基礎上，新增新能源和(hé)新基建2個(gè)領域。     

專項債在13個(gè)領域用(yòng)作項目資本金。2019年允許将專項債券作爲符合條件的(de)重大(dà)項目資本金。2020年可(kě)作資本金的(de)領域拓展至鐵路、收費公路、幹線機場(chǎng)、内河(hé)航電樞紐和(hé)港口、城(chéng)市停車場(chǎng)、天然氣管網和(hé)儲氣設施、城(chéng)鄉電網、水(shuǐ)利、城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)、供水(shuǐ)等10個(gè)領域。2022年，增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級産業園區(qū)基礎設施3項。此外，2020年監管部門明(míng)确單個(gè)省份專項債作資本金的(de)比例上限由此前的(de)20%上調至25%，同年允許專項債用(yòng)于補充中小銀行資本金。

專項債投向存在的(de)問題

投向效果不佳

一是收益不足。以項目編制環節某市大(dà)學城(chéng)項目爲例：該項目位于該市郊區(qū)、人(rén)流量和(hé)車流量較少，但是在項目收入測算(suàn)時(shí)停車位日均占用(yòng)率爲60%，廣告宣傳出租率爲80%，工業和(hé)居民用(yòng)水(shuǐ)滿負荷。從審計報告統計數據來(lái)看，《國務院關于2020年度中央預算(suàn)執行和(hé)其他(tā)财政收支的(de)審計工作報告》指出，5個(gè)地區(qū)将204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的(de)項目。

二是拉動乘數低。從專項債用(yòng)作資本金的(de)比例來(lái)看，2020年和(hé)2021年均在8%左右，2022年爲7%，均遠(yuǎn)低于25%的(de)上限，說明(míng)專項債的(de)撬動功能較弱，并且在時(shí)間趨勢上繼續弱化(huà)。例如：據浙江省披露，2022年浙江全省可(kě)用(yòng)專項債券資金3128億元，新增專項債券支持全省2158個(gè)政府投資項目，撬動總投資超2.47萬億元，拉動當年有效投資超6000億元，按此計算(suàn)，浙江專項債的(de)投資撬動倍數爲8倍左右，但現實情況是，項目總投資中僅有四分(fēn)之一在當年落地，并未達到預期。

三是資金閑置。2020年度省級預算(suàn)執行和(hé)其他(tā)财政收支的(de)審計工作報告披露，部分(fēn)項目前期論證不充分(fēn)、規劃設計和(hé)方案不合理(lǐ)，導緻債券資金長(cháng)期閑置在國庫或者項目單位，最長(cháng)閑置時(shí)間超過2年，未及時(shí)形成實物(wù)工作量。貴州省審計報告就指出，部分(fēn)專項債券資金未及時(shí)發揮效益，截至2021年底，該省16個(gè)地區(qū)27個(gè)項目未開工，29.21億元專項債券資金閑置；由于項目建設緩慢(màn)或停工，2020—2021年12個(gè)地區(qū)20個(gè)項目獲得(de)50.93億元專項債券資金，截至2021年底實際使用(yòng)6.20億元。

投向結構不合理(lǐ)

一是投向領域不平衡。主要表現爲交通(tōng)和(hé)水(shuǐ)利領域投資額多(duō)，其他(tā)領域投資額較少。從2021年全國30個(gè)省份專項債投向來(lái)看，鐵路、收費公路、幹線機場(chǎng)和(hé)水(shuǐ)利領域，用(yòng)作資本金的(de)專項債達2279.03億元，對(duì)應項目投資爲60427.61億元；内河(hé)航電樞紐和(hé)港口、城(chéng)市停車場(chǎng)、天然氣管網和(hé)儲氣設施、城(chéng)鄉電網、城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)、供水(shuǐ)等6個(gè)領域，用(yòng)作資本金的(de)專項債爲175.77億元，對(duì)應項目投資額則僅爲2194.74億元。

二是投向領域“泛化(huà)”。其一，泛化(huà)用(yòng)作資本金。财政系統組織申報2023年第二批專項債項目，13個(gè)領域可(kě)用(yòng)專項債作資本金，即借債用(yòng)作資本金。其二，泛化(huà)至金融領域。當前銀行業因利差收窄、存貸差擴大(dà)等内源性資本補充乏力，在加大(dà)實體經濟支持力度情況下(xià)，對(duì)外源性資本補充需求增強。“中國版巴塞爾協議(yì)Ⅲ”即将落地，其所構建的(de)差異化(huà)資本監管體系帶來(lái)的(de)資本缺口将使部分(fēn)銀行尤其是中小銀行承壓加大(dà)。2023年前5個(gè)月(yuè)發行的(de)地方專項債中，支持中小銀行專項債占比由去年末的(de)1.5%提升至6.3%，跨越了(le)專項債的(de)投資建設領域。

三是投向領域交叉。專項債領域從最初的(de)高(gāo)速公路、棚改及土儲，到現在的(de)軌道交通(tōng)、污水(shuǐ)處理(lǐ)、片區(qū)開發、生态環保、醫療教育、文化(huà)旅遊和(hé)鄉村(cūn)振興，均與PPP項目領域高(gāo)度重合。PPP流程複雜(zá)、項目規模大(dà)、回報周期長(cháng)，專項債落地快(kuài)、成本低、範圍廣且可(kě)以用(yòng)政府性基金收入作爲還(hái)本付息的(de)資金來(lái)源，一些地方政府選擇大(dà)力包裝專項債項目，甚至将部分(fēn)PPP項目退庫改爲專項債模式實施，對(duì)PPP産生了(le)擠出效應。

投入資金錯配

一是專項債投入多(duō)，一般債投入少。截至2021年10月(yuè)，地方政府專項債務餘額達15.9萬億元，超過一般債務餘額13.8萬億元。二是地方專項債替代中央債。專項債超越一般債成爲地方的(de)主要顯性債，也(yě)成爲事實上的(de)一般債，性質異化(huà)導緻其規模超過中央債，在一定程度上實現了(le)對(duì)中央債的(de)補充，但也(yě)造成了(le)中央債和(hé)地方債比例的(de)不合理(lǐ)。三是政府專項債資金投入多(duō)，市場(chǎng)化(huà)融資不足。如，某地818個(gè)專項債項目，市場(chǎng)化(huà)融資爲零的(de)項目441個(gè)，占比53.9%。

投向供求不匹配

一是社會資本進入專項債領域的(de)意願不足。現行專項債投向領域均屬于準公共産品領域，利潤率不高(gāo)且回報周期長(cháng)，與社會資本利潤最大(dà)化(huà)的(de)逐利動機相悖，且相關财政補貼政策、稅收優惠政策和(hé)貸款支持政策也(yě)沒有及時(shí)跟進。二是在專項債供給時(shí)對(duì)需求側考慮不足，額度下(xià)發存在需求錯配問題。發達地區(qū)因财力雄厚、負債率相對(duì)合理(lǐ)，所獲專項債額度相應較多(duō)；欠發達地區(qū)的(de)基礎設施建設需求高(gāo)，但因财力較弱、負債率高(gāo)，所獲專項債額度較少。

調整專項債投向政策

拓展投向領域

一是新增科技投向領域。專項債科技領域的(de)供給可(kě)以自動創造新需求，爲項目收益提供保障，科技領域投資效益總體上優于一般性基建投資。新增專項債科技領域投向可(kě)以側重于數據存儲和(hé)計算(suàn)、數字經濟等方面。二是新增出口投向領域。作爲積極财政政策的(de)重要抓手，專項債政策目标定位于擴大(dà)有效投資，帶動消費擴大(dà)内需，現有專項債領域多(duō)數集中于投資，少部分(fēn)是消費。在當前外部需求萎縮，出口疲軟的(de)形勢下(xià)，專項債可(kě)以審慎地、選擇性地支持一些出口領域。

優化(huà)投向領域結構

一是适當收縮交通(tōng)、水(shuǐ)利、“三農”和(hé)環保領域投入規模。交通(tōng)和(hé)水(shuǐ)利領域投資積累較多(duō)，專項債對(duì)基建投資的(de)撬動邊際效用(yòng)遞減，拉動效應走低，而“三農”和(hé)環保與專項債的(de)拉動責任和(hé)收益要求在一定程度上相悖，且兩者在專項債以外的(de)政策中已經獲得(de)相當程度的(de)支持。

二是重點投向新基建領域。新基建在穩産業、促投資、提技術等方面發揮著(zhe)關鍵性作用(yòng)。加大(dà)對(duì)新基建的(de)支持力度，将專項債投向新基建領域，将有利于通(tōng)過投資結構的(de)調整進一步優化(huà)我國經濟結構，實現高(gāo)質量發展。

三是擴大(dà)消費領域。專項債大(dà)多(duō)用(yòng)于投資領域，但投資是遠(yuǎn)期收益，消費是即期收益，二者必須平衡增長(cháng)。在“三駕馬車”中，消費對(duì)GDP的(de)貢獻最大(dà)，且具有乘數效應，刺激公共消費能在一定程度上縮小基尼系數，更能拉動疲軟的(de)私人(rén)消費。專項債投向可(kě)以在基礎教育、職業教育、繼續教育，及公立醫院、公立托幼、城(chéng)市養老和(hé)公共充電樁設施等消費領域重點發力。

四是慎重将專項債投向公共性較強的(de)領域。目前專項債除可(kě)用(yòng)于交通(tōng)、能源、農林(lín)、生态環保之外，還(hái)拓展用(yòng)于國家重大(dà)戰略項目、保障性安居工程、社會事業等領域。後續擴圍領域大(dà)多(duō)基礎性、公共性較強，長(cháng)期收益高(gāo)于短期收益，與專項債的(de)投資目标不相适應。

五是謹慎補充中小銀行資本金。其一，正常情況下(xià)，商業銀行資本金是由實收資本、資本公積、盈餘公積、未分(fēn)配利潤、呆賬準備金和(hé)壞賬準備金構成，很少來(lái)源于政府發債。其二，專項債是債務資金，将債務資金用(yòng)作資本金不符合會計準則精神。其三，現階段銀行加大(dà)不良處置，部分(fēn)中小銀行補充資本壓力較大(dà)，有必要使專項債補充中小銀行資本金。其四，獲專項債支持後，如果中小銀行未來(lái)無法獲得(de)預期收益，這(zhè)部分(fēn)專項債的(de)償債壓力最終将落到地方政府身上，形成潛在的(de)地方政府債務風險，加大(dà)了(le)金融風險财政化(huà)。

六是合理(lǐ)劃分(fēn)PPP與專項債的(de)領域。PPP在中國具有廣闊的(de)應用(yòng)空間和(hé)前景，與專項債實施主體不同、運作流程不同、政府出資額不同和(hé)項目收益要求不同，二者可(kě)以據此确定各自的(de)應用(yòng)領域。目前專項債不能用(yòng)作PPP資本金，這(zhè)與專項債資本金适用(yòng)領域有矛盾之處。

合理(lǐ)匹配資金投向

一是降低專項債占比。地方債分(fēn)爲一般債和(hé)專項債，一般債項目沒有直接收益，以一般公共預算(suàn)作爲主要償債來(lái)源，納入赤字管理(lǐ)；專項債項目融資成本與收益自求平衡，理(lǐ)論上沒有增加地方償債壓力，不計入赤字。專項債額度大(dà)幅增加，在一定程度上緩解了(le)地方政府資金壓力，但專項債收益低，最終需要财政資金兜底。因此，建議(yì)将一般債風險顯性化(huà)，将專項債部分(fēn)額度轉化(huà)爲一般債額度，納入赤字管理(lǐ)，将專項債投向壓力轉變爲一般債債務風險壓力。

二是以中央債替代地方債。在中央與地方職能劃分(fēn)上，中央債承擔著(zhe)更多(duō)宏觀調控職能。當前，我國地方債規模超過了(le)中央債規模，導緻宏觀調控效應下(xià)降，地方債增發作用(yòng)有限。有鑒于此，可(kě)減發地方債，将節餘的(de)指标轉化(huà)爲中央債，将地方專項債投向壓力轉變爲中央債宏觀調控能力。

三是加大(dà)金融配套支持力度。創新“專項債+市場(chǎng)化(huà)融資”模式，完善專項債的(de)融資對(duì)接機制。鼓勵金融機構發放項目商業貸款，探索項目單位發行債券，重視專項債投向與政策性開發性金融工具、政策性信貸、商業信貸協同。

均衡投向供求

一是優化(huà)确定地方政府專項債限額的(de)因素法。新增地方政府債務限額的(de)确定采用(yòng)因素法，主要考慮地方政府财力、重大(dà)項目支出、債務風險、債務管理(lǐ)績效以及地方申請等供給側因素，應該增加需求側因素，使專項債投向滿足欠發達地區(qū)需求。

二是按照(zhào)專項債項目的(de)理(lǐ)論決定因素和(hé)現實制度安排來(lái)确定實踐項目領域。從理(lǐ)論上看，公共項目配置取決于人(rén)口，要考慮鄉城(chéng)人(rén)口流動和(hé)城(chéng)鎮人(rén)口水(shuǐ)平，在農村(cūn)、城(chéng)鎮和(hé)城(chéng)市群布局專項債項目。在制度安排上，地方債主要由省級政府負責，因而不能簡單地把資金層層分(fēn)配下(xià)去，而應該由省級政府決定。

三是激勵社會資本進入新領域。加大(dà)對(duì)新領域專項債項目的(de)宣傳，發揮政府性開發性金融工具的(de)投資拉動作用(yòng)，提高(gāo)社會資本進入的(de)預期。出台補貼政策、稅收優惠政策和(hé)信貸支持政策，保障社會資本進入的(de)利益訴求。

提高(gāo)專項債精準投向的(de)制度改革建議(yì)

推動專項債相關的(de)制度改革，首先要認識到專項債的(de)局限性。一是認識到乘數效應有限。2023年将新增專項債務限額3.8萬億元，理(lǐ)論上或可(kě)撬動近6萬億元基建投資，也(yě)就是約1:1.5的(de)乘數，即使是在繁榮經濟階段，财政乘數一般是1:4，因此，必須反對(duì)盲目追求“四兩撥千斤”不切實際的(de)乘數。二是承認收益有限。地方政府專項債券是指政府爲有一定收益的(de)公益性項目發行的(de)、以公益性項目對(duì)應的(de)政府性基金收入或專項收入作爲還(hái)本付息資金來(lái)源的(de)政府債券。專項債屬于政府基金預算(suàn)，項目自求平衡是其運行原則，必須回歸專項債的(de)性質，承認專項債項目不是以賺取利潤爲目标的(de)私人(rén)項目，同時(shí)确保項目自身收支平衡。

壓縮專項債規模。有收益、有乘數效應的(de)投向領域有限，過多(duō)的(de)專項債導緻對(duì)經濟刺激邊際效用(yòng)遞減，減少專項債規模，将有助于提升專項債的(de)政策效能。應科學計算(suàn)專項債投向領域的(de)最優規模，減輕投向規模過大(dà)的(de)投向壓力。

建立優質項目儲備庫。專項債規模大(dà)，政策要求落地快(kuài)。應當開展前期調研，科學評估和(hé)遴選收益與成本相匹配、現金流與期限相匹配的(de)項目，按照(zhào)專項債額度的(de)2—3倍超前儲備，以适應政策時(shí)限要求，實現專項債投向與儲備、開工、在建和(hé)竣工的(de)良性循環。

建立績效考核制度。專項債應從規模膨脹轉向效率提升，建立規範的(de)績效管理(lǐ)流程和(hé)績效指标評價體系，對(duì)專項債券項目實行全生命周期績效管理(lǐ)。重視專項債項目績效管理(lǐ)結果的(de)激勵約束功能，将績效評估結果作爲額度分(fēn)配的(de)重要依據，并與相關支持政策挂鈎。将專項債項目工程進度納入考察指标，實行實物(wù)工作量考核，對(duì)于專項債資金使用(yòng)與實物(wù)工作量不匹配，或者實物(wù)工作量不達标，作出相應處罰，責令整改。 

建立監督機制。一是投向監管。按照(zhào)“資金跟著(zhe)項目走”要求，梳理(lǐ)專項債項目和(hé)資金需求，把資金投向優質項目。二是周期性監管。在事前，根據項目資金需求、債務期限結構、市場(chǎng)資金寬松程度等因素，審核新增專項債的(de)發行規模和(hé)時(shí)點；對(duì)項目前期儲備、項目用(yòng)地、規劃許可(kě)、環評、施工許可(kě)等審批手續，以及征地拆遷、市政配套等開工前準備，應加強前期監督，杜絕資金“趴在賬上”現象。在事中，加強專項債投入後的(de)管理(lǐ)工作，嚴禁“以撥代支”和(hé)“一撥了(le)之”等行爲，及時(shí)還(hái)本付息；在事後，不斷強化(huà)專項債券“借、用(yòng)、管、還(hái)”全流程閉環管理(lǐ)，加強政府專項債項目資金績效管理(lǐ)，确保專項債資金“發得(de)出、用(yòng)得(de)好、還(hái)得(de)上”。三是穿透式監測。運用(yòng)大(dà)數據技術、人(rén)工智能技術和(hé)區(qū)塊鏈技術，及時(shí)掌握資金使用(yòng)、項目建設進度、運營管理(lǐ)動态，發現問題及時(shí)糾正。四是協同性管理(lǐ)。專項債項目周期長(cháng)、環節多(duō)，涉及不同主體，需要各方協同推進，形成系統合力。五是常态化(huà)管理(lǐ)。加強債券項目全方位監測，實現對(duì)專項債券項目全周期、動态化(huà)風險監控。六是專款專用(yòng)監管。避免部分(fēn)地方爲搶債券規模而倉促發行，導緻項目無法開工，隻能“翻燒餅”式變更，違背專項債專用(yòng)原則的(de)現象發生。七是負面清單管理(lǐ)。各地政府應加強專項債券投向領域的(de)負面清單管理(lǐ)，明(míng)确資金不應該投向的(de)領域。八是嚴格落實專項債券資金處理(lǐ)處罰機制。通(tōng)過扣減新增限額、暫停發行使用(yòng)、收回閑置資金等措施，加強對(duì)專項債違法違規行爲約束。

深化(huà)投融資體制改革。以公共性程度爲标準，資金和(hé)項目匹配，多(duō)樣化(huà)資金來(lái)源與多(duō)樣化(huà)項目匹配，不能将項目壓力集中于專項債資金。對(duì)于關乎國計民生的(de)基礎性、公益性比較強的(de)項目，應主要通(tōng)過财政預算(suàn)内投資，以發行國債的(de)方式匹配資金。對(duì)于地方的(de)公益與社會事業建設項目，應主要通(tōng)過一般債的(de)方式匹配資金。至于專項債資金，要選擇能自求平衡、有一定乘數效應、具有混合公共産品性質的(de)項目與之匹配。