截至2021年6月(yuè)30日，中國母基金數量共320隻，總管理(lǐ)規模達32,015億元。其中，政府引導基金236隻，總管理(lǐ)規模達25,232億元人(rén)民币，市場(chǎng)化(huà)母基金84隻，總管理(lǐ)規模達6,783億元人(rén)民币（數據來(lái)源：母基金研究中心《2021年上半年中國母基金報告》）。我國私募股權基金行業長(cháng)期面臨的(de)難題之一是募資難，政府産業母基金設立的(de)最大(dà)目的(de)就是利用(yòng)财政資金撬動更大(dà)規模的(de)社會資本進入政府拟扶持的(de)領域和(hé)行業，帶動當地經濟的(de)發展，因此政府産業母基金會要求設置一些特殊條款。律所對(duì)子基金管理(lǐ)人(rén)及拟設立子基金開展法律盡職調查時(shí)所關注的(de)點與一般的(de)盡調也(yě)有所不同。本文基于團隊近期代表政府母基金盡調子基金以及後續基金合同審閱的(de)實操經驗，将介紹政府産業母基金設立子基金時(shí)會要求設立的(de)特殊條款，及律所開展盡調時(shí)的(de)關注要點，以供各位參考。

01盡調要點

與其他(tā)主體設立子基金相比，政府産業母基金設立子基金有其特殊性，故律所在對(duì)子基金管理(lǐ)機構和(hé)子基金進行法律盡職調查時(shí)，也(yě)有一些需要特别關注的(de)點，具體如下(xià)：

一、子基金管理(lǐ)機構的(de)實繳資本

基金業協會僅要求私募基金管理(lǐ)人(rén)的(de)實繳資本不低于200萬元、實繳比例不低于注冊資本的(de)25%，否則将在私募基金管理(lǐ)人(rén)公示信息中予以特别提示。然後，一些政府産業母基金在遴選子基金管理(lǐ)機構時(shí)，會對(duì)子基金管理(lǐ)機構的(de)實繳資本作出特殊要求，通(tōng)常會比基金業協會的(de)要求更爲嚴格，如溫州市科創基金要求子基金管理(lǐ)機構的(de)實繳資本不低于1,000萬元人(rén)民币。

盡調時(shí)應通(tōng)過第三方中介機構出具的(de)驗資報告、審計報告以及銀行回單等來(lái)核實管理(lǐ)機構實繳資本的(de)真實性。

二、子基金管理(lǐ)機構的(de)管理(lǐ)團隊

政府産業母基金通(tōng)常會關注子基金管理(lǐ)機構管理(lǐ)團隊的(de)背景、工作履曆以及資信情況，以判斷管理(lǐ)機構是否配備穩定的(de)管理(lǐ)團隊，如溫州市科創基金要求管理(lǐ)機構至少有3名具備3年以上投資經驗或相關行業經驗的(de)高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)，且管理(lǐ)團隊主要成員(yuán)無受過行政主管機關或司法機關處罰的(de)不良記錄。一支具備豐富從業經驗的(de)管理(lǐ)團隊對(duì)管理(lǐ)機構自身、子基金的(de)運行及投資項目的(de)篩選、管理(lǐ)具有關鍵性作用(yòng)。

盡調時(shí)要注意核查管理(lǐ)團隊成員(yuán)的(de)勞動合同、社保繳納記錄、高(gāo)管人(rén)員(yuán)簽署的(de)《高(gāo)管職業道德承諾書(shū)》以及管理(lǐ)機構開具的(de)在職證明(míng)等，以判斷管理(lǐ)團隊的(de)勞動關系真實性、穩定性和(hé)資信情況和(hé)工作經曆匹配程度。

三、子基金管理(lǐ)機構的(de)投資能力

政府産業母基金的(de)主要作用(yòng)之一是引導，子基金的(de)運行管理(lǐ)、項目的(de)儲備篩選均需具備相關投資能力的(de)管理(lǐ)機構來(lái)把控，因此，政府産業母基金通(tōng)常會通(tōng)過管理(lǐ)機構已有的(de)數個(gè)成功投資案例來(lái)判斷其投資能力。

盡調時(shí)可(kě)要求管理(lǐ)機構提供相應的(de)整套投資文件、入資憑證、退出安排相關書(shū)面文件、第三方機構出具的(de)資産評估報告等材料，以核查投資時(shí)間、投資金額、退出情況、估值情況等，并審核收益率是否符合政府産業母基金關于成功案例的(de)認定标準、是否具備政府産業母基金所要求的(de)投資能力。另外也(yě)可(kě)以通(tōng)過盲抽的(de)方式，通(tōng)過審閱幾個(gè)項目的(de)整套交易文件和(hé)書(shū)面文件存檔，來(lái)判定一些具體項目的(de)整個(gè)投資決策流程是否真正落實踐行該管理(lǐ)機構的(de)内部政策和(hé)流程規定。一些政府産業母基金同時(shí)會要求子基金管理(lǐ)機構或其主要股東（公司制）、普通(tōng)合夥人(rén)（合夥制）或3名以上管理(lǐ)團隊主要成員(yuán)以骨幹身份共同累計管理(lǐ)的(de)在中國證券投資基金業協會備案的(de)創業投資基金規模不低于一定的(de)金額，以增強管理(lǐ)機構在自身投資能力方面的(de)說明(míng)力。

四、子基金管理(lǐ)機構的(de)已備案基金

盡調時(shí)需要核查子基金管理(lǐ)機構已備案的(de)基金，從備案基金的(de)數量、基金類型、基金規模、實際募集情況、投資領域、退出情況以及是否因投資項目引發任何訴訟等來(lái)判斷管理(lǐ)機構的(de)募資能力、項目篩選能力、基金運作及管理(lǐ)能力以及業績情況，同時(shí)可(kě)以判斷該管理(lǐ)機構是否在子基金拟投資領域具有相關的(de)投資經驗，是否具備相關行業背景的(de)團隊人(rén)員(yuán)。通(tōng)常可(kě)以要求管理(lǐ)機構提供基金産品募集整套資料，包括不限于基金合同、入資憑證，基金産品底層項目交易文件等材料來(lái)佐證該部分(fēn)内容。

五、 子基金管理(lǐ)機構的(de)内部制度

子基金管理(lǐ)機構應具備完善的(de)内部制度，包括但不限于内控制度、投資決策制度、财務管理(lǐ)制度等。其中，管理(lǐ)機構的(de)内控制度貫穿基金的(de)募集、投資、運作、投後管理(lǐ)、信息披露等全過程，是否配備完善的(de)内控制度并有效執行嚴重影(yǐng)響了(le)管理(lǐ)機構防範、評估、識别和(hé)化(huà)解風險，規範關聯交易及防止利益沖突，保證各項業務合法合規運作，實施内部監督，進行自律管理(lǐ)等能力。管理(lǐ)機構投資業務的(de)規範化(huà)管理(lǐ)、投資決策程序的(de)規範、投資風險的(de)控制、機構自有資産及管理(lǐ)資産的(de)安全與增值，都依賴于管理(lǐ)機構制定一套完善的(de)投資決策和(hé)投資管理(lǐ)制度，以保障投資的(de)順利進行。

盡調時(shí)應核查子基金管理(lǐ)機構已建立的(de)制度，是否已配備基金業協會要求的(de)制度、根據自身經營的(de)情況應制定的(de)制度以及政府産業母基金較爲關注的(de)制度，如财務管理(lǐ)制度、風險控制機制、投資決策制度等，并通(tōng)過核查其流程性文件、信息披露情況、關聯交易情況等來(lái)判斷制度是否得(de)以有效執行。同時(shí)，應關注其投資決策委員(yuán)會的(de)組成情況，核查風控負責人(rén)是否間接從事投資業務。

六、子基金管理(lǐ)機構的(de)關聯方

關聯交易與投資者權益息息相關，故關聯交易一直是基金業協會監管的(de)重點内容之一，如何有效控制關聯交易也(yě)是政府産業母基金較爲關注的(de)内容。

盡調時(shí)應全面核查子基金管理(lǐ)機構的(de)關聯方，審查管理(lǐ)機構是否已制定關聯交易風險控制制度，是否對(duì)關聯交易進行披露并對(duì)關聯交易制定特殊決策機制和(hé)回避安排，是否履行特殊風險揭示并要求投資者簽署《風險揭示書(shū)》，并根據交易内容判斷交易類型、價格公允性等。

七、子基金管理(lǐ)機構在當地的(de)儲備項目情況

子基金管理(lǐ)機構在當地是否有多(duō)個(gè)與子基金投資領域相匹配的(de)儲備項目，在一定程度上影(yǐng)響著(zhe)子基金日後的(de)運行情況和(hé)投資業績。政府産業母基金通(tōng)常都會要求管理(lǐ)機構提供儲備項目的(de)情況，内容包括但不限于項目領域、企業人(rén)數、企業總資産和(hé)年銷售收入、項目亮點、項目創始團隊情況等，以判斷管理(lǐ)機構在當地的(de)資源狀況、儲備項目的(de)質量。

盡調時(shí)可(kě)要求子基金管理(lǐ)機構詳細介紹儲備項目情況，是否已落地以及落地後的(de)後續計劃安排等。若子基金管理(lǐ)機構在當地已有投資項目，可(kě)要求管理(lǐ)機構提供提已投資項目的(de)盡調報告、投資協議(yì)等文件，以更好地佐證其在當地的(de)資源以及基金投資管理(lǐ)能力。

綜上，在開展法律盡職調查時(shí)，對(duì)以上幾個(gè)關注點的(de)核查，除了(le)現場(chǎng)訪談，也(yě)需要根據子基金管理(lǐ)機構提供的(de)相應證明(míng)材料方可(kě)作出較爲客觀的(de)判斷。在實操中，除了(le)本文提及的(de)上述内容，還(hái)應根據各地政府産業母基金的(de)具體要求、子基金的(de)設立計劃、子基金管理(lǐ)機構的(de)實際情況，從多(duō)方面對(duì)子基金管理(lǐ)機構和(hé)子基金進行綜合考察。

02基金合同特殊條款

鑒于政府産業母基金設立的(de)特定監管要求，爲保證子基金投資領域、投資方向、投資策略等符合當地政策、策略的(de)要求，各地政府管理(lǐ)辦法及子基金基金合同的(de)條款通(tōng)常會約定一些特殊條款，以調動子基金管理(lǐ)機構的(de)積極性，規範子基金日後的(de)投資運作。

一、投資方向

政府投資基金通(tōng)常會對(duì)子基金的(de)資金投向進行約束，設置特定投資領域投資與投資比例，以與地方戰略相匹配。各地政府對(duì)投資領域的(de)規定雖不盡相同，但主要投向戰略新興産業和(hé)地方特色産業，均屬于《政府投資基金暫行管理(lǐ)辦法》（下(xià)稱“210号文”）第七條、《政府出資産業投資基金管理(lǐ)暫行辦法》（下(xià)稱“2800号文”）第二十四條規定的(de)投資領域範圍。投資比例、投資階段均會根據當地的(de)政策、區(qū)域規劃和(hé)需求來(lái)确定，以充分(fēn)發揮政府資金在特定領域的(de)引導作用(yòng)。

以《溫州市科技創新創業投資基金管理(lǐ)辦法》爲例，對(duì)子基金投資領域、投資階段、投資比例的(de)要求如下(xià)：

投資領域：戰略性新興産業、高(gāo)新技術産業及高(gāo)端服務業等政府重點扶持和(hé)鼓勵發展的(de)産業領域；

投資階段：重點對(duì)種子期、初創期、成長(cháng)期科技企業實施投資；

投資比例：子基金投資于溫州市種子期、初創期科技企業的(de)資金額不低于科技創投基金實繳出資額的(de)0.5倍，投資于溫州市種子期、初創期、成長(cháng)期科技企業的(de)資金額合計不低于科技創投基金實繳出資額的(de)1倍。

二、出資順序

政府産業母基金設立的(de)首要目标并非盈利，但爲保證政府産業母基金的(de)資金安全，政府産業母基金往往會要求在其他(tā)出資人(rén)完成全部或者階段出資之後，方才出資。實操中，比如江蘇省政府投資基金在合夥協議(yì)裏約定，“省政府投資基金的(de)各期實繳出資，應當在其他(tā)合夥人(rén)當期出資全部實繳到位後，自收到執行事務合夥人(rén)另行發出的(de)書(shū)面繳付通(tōng)知書(shū)及其他(tā)合夥人(rén)出資銀行進賬憑證之日起5個(gè)工作日内實繳到位。”但也(yě)有少數政府産業母基金對(duì)出資順序不作要求，如《陝西省政府投資引導基金管理(lǐ)辦法》規定，引導基金出資原則上應與其他(tā)出資同期同比例到位。

另外，部分(fēn)政府産業母基金會在申報階段便要求持有子基金一定比例份額以上的(de)LP出具相應的(de)出資承諾函/認繳意向書(shū)。

三、投資限制與投資禁止

出于保障資金安全的(de)考量，政府産業母基金往往對(duì)子基金的(de)投資業務範圍進行較爲嚴格的(de)限定。

投資限制方面。多(duō)數政府産業母基金會限定子基金對(duì)單一項目/單個(gè)企業/基金的(de)累計投資比例。如廣州市創業投資引導基金要求子基金對(duì)單個(gè)創業企業的(de)累計投資不得(de)超過創業投資企業自身注冊資金或承諾資金總規模的(de)20%；江蘇省政府投資基金要求基金對(duì)單一項目或基金的(de)累計投資金額不得(de)高(gāo)于子基金認繳出資總額的(de)30%；北(běi)京市東城(chéng)區(qū)政府投資引導基金要求子基金對(duì)單個(gè)項目或企業的(de)投資原則上不超過被投資項目或企業總股本的(de)30%，且不超過子基金認繳出資總額的(de)20%。

禁止投資業務方面。各地政府産業母基金通(tōng)常會以2800号文第二十六條和(hé)210号文第十二條的(de)規定爲基礎來(lái)規定子基金不得(de)從事的(de)業務，包括但不限于房(fáng)地産、期貨、證券投資基金、信托、承擔無限責任的(de)投資、明(míng)股實債等變相增加政府債務或與私募股權基金業務相沖突的(de)業務等。有些政府産業母基金也(yě)會在前述基礎上進行細化(huà)，如溫州市科創基金會要求子基金不得(de)投向保理(lǐ)資産、融資租賃資産、典當資産等類信貸資産、股權或其收（受）益權。

四、返投要求

政府産業母基金一般會要求子基金按一定的(de)比例或者金額投資當地的(de)企業，以引入社會資本，促進當地産業轉型升級，刺激當地經濟發展。

返投倍數。各地政府對(duì)子基金返投倍數的(de)設定範圍通(tōng)常在1到3倍之間，計算(suàn)基礎一般爲政府投資基金的(de)出資額或者實繳出資額。如坪山區(qū)政府引導基金要求子基金投資于在坪山注冊登記的(de)企業的(de)資金規模原則上不低于引導基金對(duì)子基金出資額的(de)2倍；江蘇省政府投資基金要求子基金投資江蘇省内企業的(de)資金原則上專項子基金不低于省政府投資基金實繳出資的(de)2倍。但爲更好地引入社會資本，很多(duō)政府産業母基金均考慮降低返投倍數，一些地方政府已将返投倍數降低爲2倍以下(xià)，如溫州市科創基金設定的(de)返投倍數爲科技創投基金出資額的(de)1.5倍。另外，有少數政府産業母基金對(duì)返投比例或金額不作任何要求，如上海市創業投資引導基金。

返投認定範圍。政府産業母基金通(tōng)常會結合投資金額、就業、産業情況、稅收等因素綜合考量認定範圍，并有擴大(dà)返投認定範圍的(de)趨勢，外地的(de)被投企業将其注冊地、主要産品研發地、重要生産經營地等遷入本地，或者在當地設立子公司或分(fēn)公司（但會要求在固定年限内或者子基金存續期内不得(de)遷出）等情形均被視同投資當地企業或者相應金額将計算(suàn)爲子基金投資于當地企業的(de)資金金額。

五、讓利機制

爲更好地發揮政府出資的(de)引導作用(yòng)，政府産業母基金會安排在不同階段對(duì)符合特定要求的(de)子基金管理(lǐ)機構和(hé)其他(tā)出資人(rén)進行不同程度的(de)讓利，具體的(de)讓利階段和(hé)讓利比例會在合夥協議(yì)中約定。

以《溫州市科技創新創業投資基金管理(lǐ)辦法》爲例，讓利對(duì)象包括基金管理(lǐ)機構和(hé)其他(tā)出資人(rén)，讓利條件具體如下(xià)：

1. 清算(suàn)前的(de)讓利機制

子基金管理(lǐ)機構或其指定的(de)子基金其他(tā)出資人(rén)自科技創投基金自首期實繳之日起4年内（含4年）購(gòu)買科技創投基金在子基金中股權（份額），且子基金對(duì)外投資達到實收資本80%、投資符合本管理(lǐ)辦法有關規定的(de)，轉讓價格按科技創投基金原始投資額确定。

子基金管理(lǐ)機構或其指定的(de)子基金其他(tā)出資人(rén)自科技創投基金自首期實繳之日起4年後購(gòu)買科技創投基金在子基金中股權（份額），且子基金對(duì)外投資達到實收資本80%、投資符合本管理(lǐ)辦法的(de)，轉讓價格按科技創投基金原始投資額與科技創投基金出資後的(de)第5年起按照(zhào)轉讓時(shí)全國銀行間同業拆借中心公布的(de)一年期貸款市場(chǎng)報價利率（LPR）計算(suàn)的(de)收益之和(hé)确定，減資退出參照(zhào)執行。不滿整年按實際天數除以365天折算(suàn)。

子基金出資人(rén)之外的(de)其他(tā)投資者購(gòu)買科技創投基金在子基金中股權（份額）的(de)，按上述轉讓價格爲底價，以公開競價方式進行轉讓。上述轉讓均以子基金管理(lǐ)機構提出讓利申請日爲基準日。

2.清算(suàn)後的(de)讓利機制。

子基金到期清算(suàn)時(shí)，投資符合本管理(lǐ)辦法有關規定，且科技創投基金收回全部實繳出資本金及按子基金合夥協議(yì)或章(zhāng)程獲得(de)歸屬于科技創投基金收益的(de)前提下(xià)，再按如下(xià)比例進行讓利，但最高(gāo)讓利金額不超過科技創投基金從子基金獲得(de)的(de)全部收益。具體讓利方案爲：①若子基金返投金額達到科技創投基金實繳出資金額的(de)150%（含）至175%（含），按科技創投基金全部收益的(de)40%比例讓利；②若子基金返投金額達到科技創投基金實繳出資金額的(de)175%至200%（含），按科技創投基金全部收益的(de)60%比例讓利；③若子基金返投金額達到科技創投基金實繳出資金額的(de)200%以上，按科技創投基金全部收益的(de)80%比例讓利。

可(kě)以看出，政府産業母基金爲調動投資人(rén)的(de)投資積極性，驅動子基金管理(lǐ)機構良好運行子基金、取得(de)良好業績，以帶動當地産業發展，會施行不同程度的(de)讓利政策，給予子基金管理(lǐ)機構或其他(tā)投資人(rén)不同比例的(de)獎勵。

六、提前（強制）退出

政府産業母基金一般會根據管理(lǐ)辦法的(de)要求以及出于保障政府資金安全的(de)考量，在特定情況下(xià)提前退出，如子基金未按約定開展投資業務、未按約定程序和(hé)時(shí)間要求辦理(lǐ)基金備案手續、投資項目不符合辦法規定及合夥協議(yì)約定、運營有違法違規行爲并被依法查處、其他(tā)合夥人(rén)未按本協議(yì)約定繳付出資等導緻基金突破協議(yì)約定的(de)最低出資規模或導緻政府産業母基金出資突破最高(gāo)比例限制等。同時(shí)，也(yě)會要求子基金其他(tā)出資人(rén)簽署一切必要的(de)文件或履行所有必要的(de)程序以确保政府産業母基金的(de)退出，因政府産業母基金的(de)退出所産生的(de)損失通(tōng)常由子基金管理(lǐ)機構承擔。

七、一票(piào)否決權

有部分(fēn)政府産業母基金會要求對(duì)子基金的(de)一些事項享有一票(piào)否決權，以監督子基金的(de)運作與投資，核查子基金的(de)投資領域、投資方向、投資策略等是否符合政府産業母基金的(de)要求。《東城(chéng)區(qū)政府投資引導基金管理(lǐ)辦法》第三十四條規定，在子基金及其所投企業或項目違法、違規或偏離政策導向的(de)情況下(xià)，政府引導基金可(kě)以按照(zhào)合同約定，行使一票(piào)否決權。

綜上，上述七大(dà)特殊條款一方面有助于充分(fēn)發揮政府産業母基金的(de)引導作用(yòng)，爲當地産業帶來(lái)新鮮血液和(hé)轉型優化(huà)的(de)機會，一方面也(yě)可(kě)能存在一些風險，如政府産業母基金強制退出可(kě)能導緻子基金停擺，政府産業母基金享有一票(piào)否決權可(kě)能被認爲執行合夥事務等，這(zhè)些問題需要在實踐中進一步尋求解決方案。