上世紀90年代分(fēn)稅制改革大(dà)背景下(xià)應運而生的(de)城(chéng)投公司，在我國城(chéng)鎮化(huà)進程中扮演了(le)舉足輕重的(de)角色，大(dà)規模的(de)土地一級開發及基建熱(rè)潮推動我國城(chéng)市建設快(kuài)速發展。然而，高(gāo)速發展的(de)背後是生産要素的(de)大(dà)量投入和(hé)風險的(de)聚集，中央對(duì)地方債務的(de)清理(lǐ)以及供給側改革對(duì)經濟發展的(de)質量要求，都倒逼城(chéng)投公司進行全方位轉型。

01 債務規模龐大(dà)

上世紀90年代初，受分(fēn)稅制改革的(de)影(yǐng)響地方政府财權大(dà)大(dà)削弱。由于預算(suàn)法規定不得(de)以政府爲主體發行債務，爲加快(kuài)城(chéng)市建設，承擔地方政府投融資任務的(de)城(chéng)投公司應運而生。過去20年伴随著(zhe)城(chéng)市建設的(de)高(gāo)歌(gē)猛進，城(chéng)投公司肩負的(de)債務規模也(yě)空前膨脹。2014年中央發布的(de)43号文及其之後出台的(de)系列文件，都緻力于厘清地方政府與城(chéng)投公司債務邊界。然而，地方投融資體制的(de)徹底轉換需要一定過程，而且城(chéng)市發展對(duì)投資有著(zhe)固有的(de)内在需求，導緻城(chéng)投公司的(de)債務規模仍然在防控過程中慣性增長(cháng)。近年來(lái)，全國各大(dà)城(chéng)投公司紛紛步入還(hái)本付息的(de)高(gāo)峰期，債務集中到期導緻流動性緊張，企業再融資能力下(xià)降，資金鏈進一步承壓。

城(chéng)投公司作爲政府融資平台的(de)曆史早已經終結，政府托底、剛性兌付的(de)時(shí)代已經過去了(le)。整體上看，城(chéng)投公司普遍面臨著(zhe)債務壓力大(dà)、融資難等突出問題，甚至有些城(chéng)投公司已經不堪重負，成爲債務重壓下(xià)的(de)僵屍企業。

區(qū)縣城(chéng)投公司顯然是城(chéng)投群體裏面壓力最大(dà)的(de)一類，尤其是中西部的(de)區(qū)縣城(chéng)投公司，所處區(qū)域的(de)地方政府家底不厚、短闆突出、存量債務巨大(dà)、投資建設資金缺口大(dà)，導緻其壓力更大(dà)。

區(qū)縣城(chéng)投公司該怎麽發展？顯然，在隐性債務嚴監管的(de)背景下(xià)，市場(chǎng)化(huà)的(de)債務處置、市場(chǎng)化(huà)的(de)投融資模式是關鍵。但面向未來(lái)，怎麽才能變被動爲主動，怎麽才能有喘息之機？顯然，轉型發展已經迫在眉睫。

02 區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)困境根源于行政化(huà)發展模式

城(chéng)投公司的(de)産生是來(lái)源于地方政府的(de)融資需要，是中央和(hé)地方事權、财權劃分(fēn)的(de)結果。從誕生之日起，城(chéng)投公司的(de)發展就不是自主市場(chǎng)選擇的(de)結果，而是行政化(huà)的(de)結果。在長(cháng)期的(de)發展過程中，地方政府過于強調融資、建設，而忽視城(chéng)投公司的(de)公司發展的(de)需求，對(duì)城(chéng)投公司按部門、事業單位管理(lǐ)，讓城(chéng)投公司失去了(le)企業發展本應具有的(de)内生動力。

第一，行政指令代替了(le)公司決策與管理(lǐ)。城(chéng)投公司的(de)經營目标、經營計劃、重大(dà)工作、融資需求、投資指向無一不是來(lái)源于地方政府，很多(duō)地方政府也(yě)熱(rè)衷于将城(chéng)投公司看作一個(gè)部門，以行政命令代替公司的(de)董事會、經理(lǐ)層，代替公司的(de)管理(lǐ)體系。這(zhè)樣一來(lái)，城(chéng)投公司就習(xí)慣于聽(tīng)命令、看通(tōng)知，而疏于公司治理(lǐ)、經營、管理(lǐ)，自然也(yě)就不再具備獨立的(de)市場(chǎng)化(huà)生存能力。

第二，資源代替了(le)能力。城(chéng)投公司長(cháng)期以來(lái)是依靠地方政府注入的(de)資源、資産、資本、資金獲得(de)發展空間的(de)。地方政府将可(kě)以融資的(de)土地等資産、資本、資金注入城(chéng)投公司，壯大(dà)資産規模，增強融資能力。這(zhè)個(gè)過程中城(chéng)投公司也(yě)養成了(le)“看米下(xià)鍋”的(de)模式，對(duì)地方财政極端依賴，完全不具備市場(chǎng)化(huà)的(de)經營能力，依賴資源而缺乏能力。

第三，長(cháng)期缺乏公司運作的(de)組織與隊伍基礎。在所有國有企業類型中，區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)公司治理(lǐ)能力非常薄弱，公司的(de)組織支撐能力、隊伍的(de)結構等都處于較弱水(shuǐ)平，缺乏專業組織、專業人(rén)才、專業管理(lǐ)能力，有一種“守著(zhe)金飯碗要飯”的(de)感覺。

所以，區(qū)縣城(chéng)投公司想要突圍，從行政化(huà)到市場(chǎng)化(huà)是必由之路，化(huà)被動爲主動才能真正突圍。

03 不積極主動，區(qū)縣城(chéng)投公司将被市級平台公司“上整下(xià)”

如果說區(qū)縣城(chéng)投公司重組整合以前是地方政府對(duì)旗下(xià)公司整合的(de)話(huà)，未來(lái)将出現一個(gè)明(míng)顯的(de)變化(huà)：市級平台公司向下(xià)整合，從根本上改變區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)生存土壤與發展模式。

市級平台公司相對(duì)而言資源、資産、資本、資金狀況更爲優越，甚至旗下(xià)擁有上市公司、金融/類金融機構，信用(yòng)等級更高(gāo)、融資能力更強，相對(duì)區(qū)縣城(chéng)投公司來(lái)說處于優勢地位。

但市級平台公司也(yě)面臨著(zhe)重組整合、發展壯大(dà)的(de)壓力。在市級國有經營性資源、資産、資本、資金已經瓜分(fēn)殆盡的(de)情況下(xià)，通(tōng)過兼并重組、吸收合并區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)優質資産、資本、資金、業務等，就成爲市級平台公司發展的(de)一大(dà)方向。

而省市也(yě)樂(yuè)于見到這(zhè)一幕。有些省市在文件裏明(míng)确鼓勵“以市帶縣”。如陝西省明(míng)确要“積極推行‘ 以市帶縣’模式，由市級平台通(tōng)過參股、業務整合等方式帶動縣級平台公司； 鼓勵将縣級平台并入市級平台，向縣級平台多(duō)渠道增信，探索通(tōng)過市級統貸、縣級用(yòng)款模式擴大(dà)融資規模。”甘肅省也(yě)明(míng)确提到“ 積極推行'以市帶縣'模式，多(duō)渠道向縣級平台增信，探索通(tōng)過市級統貸、縣級用(yòng)款模式擴大(dà)融資規模。”

市級平台向下(xià)整合對(duì)于區(qū)縣城(chéng)投公司來(lái)說是巨大(dà)的(de)壓力，要求區(qū)縣城(chéng)投公司加快(kuài)發展，與市級平台公司競争優質資源、資産、資本、資金。如果被市級平台公司搶先一步将優質資源、資産等重組整合，區(qū)縣城(chéng)投公司将逐漸空殼化(huà)。如果區(qū)縣城(chéng)投公司被實際平台公司重組并表，實際上區(qū)縣平台公司将失去發展的(de)自主權，未來(lái)将遇到巨大(dà)的(de)挑戰。

04 經營性業務基礎薄弱

城(chéng)投公司的(de)傳統主營業務多(duō)爲基礎設施建設、土地一級開發以及政府準入的(de)公益性及準公益領域。長(cháng)期以來(lái)形成了(le)代政府進行項目融資建設，靠财政返還(hái)彌補項目成本的(de)固有模式。此種經營形态嚴重依靠政府信用(yòng)和(hé)财政資金，與政府之間形成一種“寄生”關系。雖然近年來(lái)平台融資功能逐漸剝離之後城(chéng)投公司紛紛進行市場(chǎng)化(huà)轉型，也(yě)基本上形成了(le)經營性業務闆塊，然而相比基礎設施建設投資，經營性投資仍然存在比重不高(gāo)、回報率較低的(de)問題，整體投資結構欠均衡，投資效益還(hái)處在低水(shuǐ)平階段。

05 積極主動，區(qū)縣城(chéng)投公司要善于借助外力發展

區(qū)縣城(chéng)投公司要轉變思路，要從資産爲王向資本爲王轉變，真正将自身做(zuò)成資本運營平台，積極整合優質資本，充分(fēn)發揮國有資本的(de)帶動作用(yòng)與影(yǐng)響力，加快(kuài)資本、資金向本區(qū)域聚集，借助外力發展，積極主動推動股權多(duō)元化(huà)和(hé)混合所有制改革。

區(qū)縣城(chéng)投公司應該根據自身情況積極推動本級公司的(de)股權多(duō)元化(huà)。城(chéng)投公司一般存在著(zhe)債務問題、資産問題以及隊伍自身的(de)問題，引入社會資本比較難，但完全可(kě)以引入公有資本，改變股權結構，引入優質國有股東，從而整合資源發展。

有些省市已經明(míng)确鼓勵區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)股權多(duō)元化(huà)。如山東省明(míng)确要“積極引進省内外戰略合作夥伴及社會資本投入，逐步将融資平台公司打造成産權主體多(duō)元化(huà)、治理(lǐ)結構完善、符合現代企業制度要求的(de)國有企業”。

比如，可(kě)以引入國開行、農發行及央企、地方國企等國有資本推動了(le)股權多(duō)元化(huà)，推動區(qū)縣城(chéng)投公司從國有獨資公司轉變爲國有全資公司，改善公司治理(lǐ)，建立現代企業制度，從而推動市場(chǎng)化(huà)經營機制的(de)建立，有利于區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)快(kuài)速發展。

但在區(qū)縣城(chéng)投公司本級不是很适合引入社會資本。社會資本可(kě)以在區(qū)縣城(chéng)投公司的(de)業務、子公司進行合作，通(tōng)過業務合作、股權合作等方式引入優質的(de)民營企業等，充分(fēn)發揮非公有制企業的(de)市場(chǎng)化(huà)經營機制優勢，加快(kuài)業務發展，提高(gāo)自身的(de)經營管理(lǐ)水(shuǐ)平。

06 著(zhe)力信用(yòng)能力建設，創新融資途徑

現金流是公司正常運營的(de)基礎，融資是确保公司流動性最關鍵的(de)環節。平台公司脫離政府信用(yòng)“背書(shū)”後，自身造血機制普遍尚未形成，“輸血”途徑是否暢通(tōng)則成爲決定其生存亡的(de)關鍵因素。爲确保融資工作穩定有序，城(chéng)投公司須著(zhe)力信用(yòng)能力建設，積極拓寬融資渠道，維護公司信用(yòng)，規範公司信息披露，積極防範與化(huà)解債務風險。一是維護提升公司信用(yòng)，杜絕逾期。同時(shí)加強與投資人(rén)溝通(tōng)，主動把公司“推出去”，把投資者“引進來(lái)”。二是創新融資途徑。以不發生系統性風險爲目标，側重考量資金落地時(shí)效和(hé)資金使用(yòng)靈活度，同時(shí)加大(dà)長(cháng)期融資和(hé)權益工具比重，增加項目儲備。保障通(tōng)道助力發行，争取銀行貸款額度，啓動境外債、中票(piào)、永續票(piào)據等多(duō)種融資方式，确保有效應對(duì)償債高(gāo)峰。三是加強融資包裝工作。加強金融機構對(duì)項目的(de)參與度，從項目前期介入，鼓勵全流程跟進。了(le)解項目投資計劃和(hé)融資需求，優化(huà)融資結構，爲項目提供更爲匹配的(de)融資産品。四是做(zuò)好債務管理(lǐ)工作，理(lǐ)清各項債務情況，确保融資合法合規，同時(shí)合理(lǐ)規劃存量及新增債務的(de)還(hái)款期限，做(zuò)好錯峰還(hái)款，避免集中還(hái)本付息造成的(de)流動性緊張。

07 優化(huà)業務布局，升級經營模式

爲了(le)培育自身造血機制，城(chéng)投公司須充分(fēn)挖掘現有産業的(de)潛力，圍繞市場(chǎng)化(huà)戰略定位，通(tōng)過不斷完善産業生态體系，培育公司内生發展動力，實現收入和(hé)利潤的(de)多(duō)元化(huà)格局。目前我國正在大(dà)力推進新型城(chéng)鎮化(huà)建設、工業全面深化(huà)及産業智能化(huà)升級，新風口下(xià)城(chéng)投公司可(kě)适當涉水(shuǐ)文旅教育産業，以及5G、特高(gāo)壓、新能源、人(rén)工智能、工業互聯網和(hé)區(qū)塊鏈等新基建領域。此處僅以目前城(chéng)投公司基本具備的(de)幾大(dà)業務闆塊爲例，闡明(míng)經營模式升級的(de)具體途徑：一是片區(qū)開發闆塊重點推進産城(chéng)融合模式升級，積極探索“特色小鎮、産業新城(chéng)”開發模式，打造片區(qū)産業集群，實現由土地收益導向型向綜合收益導向型轉變;二是城(chéng)市建設闆塊重點推進EPC一體化(huà)模式升級，打造建築産業完整産業鏈;三是房(fáng)地産開發闆塊著(zhe)力構建業務體系，推進開發資質升級，推進物(wù)業混改，培育項目銷售運營能力，特别是商業運營能力，推進産品标準化(huà)和(hé)品牌化(huà)建設;四是城(chéng)市資源闆塊著(zhe)力打造城(chéng)市公共資源運營平台，加大(dà)對(duì)城(chéng)市資源的(de)進一步整合，形成城(chéng)市開發、建設、運營全産業鏈的(de)運營體系;五是類金融闆塊強化(huà)風險防範，消化(huà)存量風險，逐步構建完善的(de)金融服務模式，統籌各項金融業務，切實破除體制機制障礙，實現金融混業經營。

在特殊經濟背景下(xià)應運而生的(de)城(chéng)投公司，雖然存在諸多(duō)曆史遺留問題，然而随著(zhe)地方産業發展機遇的(de)顯現，城(chéng)投公司在産業導入和(hé)城(chéng)市運營方面仍然有著(zhe)深厚的(de)資源基礎和(hé)發展優勢。未來(lái)有望通(tōng)過管理(lǐ)、經營及融資能力的(de)全方位轉型，成爲以國有資本投和(hé)運營主要手段的(de)綜合型運營開發主體。