市投融資建設的(de)當前形勢

面向“十四五”乃至更長(cháng)時(shí)期，我國城(chéng)市建設投融資需求十分(fēn)龐大(dà)，而投融資領域體制性、結構性問題仍較爲突出，尤其是地方政府債務風險防範、融資平台公司轉型等方面的(de)挑戰日益嚴峻，亟需尋求新的(de)突破口。爲支撐我國以促進人(rén)的(de)城(chéng)鎮化(huà)爲核心、提高(gāo)質量爲導向的(de)新型城(chéng)鎮化(huà)戰略實施，适應城(chéng)市建設投融資新特點、新形勢，應從立足項目全生命周期視角，牢牢守住風險防範底線，圍繞主體多(duō)元、重構信用(yòng)、分(fēn)類施策、優化(huà)結構，形成期限匹配、成本适當、可(kě)持續、全周期的(de)城(chéng)市建設投融資機制。

城(chéng)市建設投融資已形成多(duō)元化(huà)格局

當前，我國城(chéng)市基礎設施和(hé)公共服務仍存在很多(duō)短闆，與人(rén)民日益增長(cháng)的(de)美(měi)好生活需要相比有較大(dà)距離， 未來(lái)城(chéng)市建設投融資需求依然很大(dà)。爲尋求城(chéng)市建設資金保障，近年來(lái)地方政府不斷創新投融資模式，逐步形成了(le)以地方政府融資平台公司融資、地方政府債券融資兩大(dà)模式爲主體， PPP模式爲有益補充的(de)多(duō)樣化(huà)城(chéng)市建設投融資模式，形成了(le)投資主體、融資方式、融資工具等多(duō)元化(huà)格局。

（一）以地方政府融資平台公司爲主體、以銀行借款作爲主要資金來(lái)源的(de)投融資模式，在城(chéng)鎮化(huà)快(kuài)速發展階段發揮了(le)主導作用(yòng)

融資平台公司是地方政府在現有約束條件下(xià)的(de)重要融資實踐創新，其核心邏輯是“土地财政+政府融資平台公司+政府信用(yòng)支持”形成的(de)有機組合。2009年，爲拓寬中央投資項目的(de)配套資金融資渠道， 有關部門提出鼓勵和(hé)支持有條件的(de)地方政府組建融資平台公司。此後，以融資平台公司爲主體的(de)投融資模式， 成爲各地城(chéng)市建設投融資的(de)普遍做(zuò)法并持續至今。在目前的(de)财政分(fēn)權體制下(xià)，“經營土地”是地方政府應對(duì)“錢袋子”捉襟見肘的(de)必然選擇， 而融資平台公司則是替地方政府實施“經營土地”戰略的(de)最佳主體。

（二）新預算(suàn)法實施後地方政府債券融資功能日益凸顯

根據新預算(suàn)法和(hé)國發〔2014〕43号文件規定，發行地方政府債券是目前地方政府唯一合法的(de)融資方式。2015年以來(lái)，地方政府債券發行規模快(kuài)速擴張。截至2020年6月(yuè)底， 地方政府債券餘額達到24萬億元。專項債券發行規模占比逐年提高(gāo)。2020年1—6月(yuè)，累計新發行地方政府債券中，專項債券占68%。城(chéng)市建設領域有一定收益的(de)公益性項目屬于專項債券的(de)重點支持對(duì)象，具體包括軌道交通(tōng)、城(chéng)市停車場(chǎng)等交通(tōng)基礎設施，城(chéng)鄉電網、天然氣管網和(hé)儲氣設施等能源項目，職業教育和(hé)托幼、醫療、養老等民生服務，冷(lěng)鏈物(wù)流設施，水(shuǐ)電氣熱(rè)等市政設施。

（三）積極通(tōng)過PPP模式吸引社會資本進入城(chéng)市建設領域

2014年以來(lái)，全國掀起了(le)新一輪PPP熱(rè)潮。據北(běi)京明(míng)樹公司統計， 截至2019年12月(yuè)底，全國範圍内落地的(de)PPP項目規模達16.4萬億元，項目總數超過1.1萬個(gè)。這(zhè)些項目主要分(fēn)布在市政工程、交通(tōng)運輸、生态環保、城(chéng)鎮綜合開發等領域。其中， 市政工程、城(chéng)鎮綜合開發兩大(dà)與城(chéng)市建設直接相關的(de)行業領域累計落地的(de)PPP項目數量和(hé)投資規模分(fēn)别占全部落地PPP項目的(de)49%和(hé)41%。考慮到保障性安居工程、教育、醫療衛生、文化(huà)、科技、體育、養老等領域PPP項目主要布局在城(chéng)市，與城(chéng)市建設相關的(de)PPP項目數量和(hé)規模将占大(dà)多(duō)數。PPP模式在城(chéng)市建設領域的(de)積極探索，對(duì)減輕城(chéng)市建設資金不足的(de)壓力、推進城(chéng)市基礎設施運營市場(chǎng)化(huà)産生了(le)積極影(yǐng)響，是對(duì)傳統投融資模式的(de)重要補充。

可(kě)持續投融資格局正在形成，但尚需加速推進。誠然，現有城(chéng)市建設投融資模式，特别是融資平台公司融資模式， 爲地方政府在短期内快(kuài)速籌集大(dà)規模資金、保障城(chéng)市建設資金需求做(zuò)出了(le)重大(dà)貢獻。然而從可(kě)持續發展的(de)角度看，現有投融資模式雖然在投資主體、融資方式等方面已趨向多(duō)元，但仍存在很多(duō)潛在風險和(hé)問題，難以長(cháng)期持續，主要表現在以下(xià)幾方面。

（一）城(chéng)市建設投融資過于依賴土地财政

現階段，我國主流的(de)城(chéng)市建設投融資模式，本質上是以土地财政爲引擎的(de)增量擴張模式，土地出讓收入增長(cháng)撬動更多(duō)土地融資規模， 帶動城(chéng)市建設投資規模擴大(dà)。在政府融資平台公司融資模式下(xià)，土地财政實現了(le)土地資源向資本、資産和(hé)資金的(de)轉變，爲融資平台公司對(duì)外融資創造了(le)條件。在地方政府債券融資模式下(xià)，作爲主體的(de)專項債券通(tōng)過項目對(duì)應的(de)政府性基金收入和(hé)專項收入償還(hái)，償債來(lái)源高(gāo)度依賴于土地出讓收入。在PPP 模式下(xià)，項目回報機制對(duì)政府付費或運營補貼的(de)依賴度很高(gāo)，在政府付費來(lái)源尚未明(míng)确出處時(shí)，大(dà)量政府付費類或可(kě)行性缺口補助類PPP項目收入來(lái)源，來(lái)自以土地出讓收入爲主體的(de)政府性基金預算(suàn)。過于依賴土地财政，給城(chéng)市建設投融資模式埋下(xià)了(le)風險隐患。随著(zhe)土地供給逐漸減少、土地制度改革深化(huà)、房(fáng)地産市場(chǎng)調控常态化(huà)， 土地出讓收入總體呈下(xià)滑态勢，高(gāo)度依賴土地相關收入的(de)城(chéng)市建設融資模式将難以持續。

（二）脫離政府信用(yòng)的(de)融資平台公司很難真正實現市場(chǎng)化(huà)轉型

地方政府融資平台公司在按政府指令完成城(chéng)市建設任務過程中，雖然賬面上積累了(le)一定規模的(de)資産，但主要集中于公益性資産， 缺少具有穩定現金流的(de)優質資産。依托地方政府信用(yòng)背書(shū)，融資平台公司通(tōng)過滾雪(xuě)球的(de)方式開展投融資運作，資産總量和(hé)債務規模不斷增長(cháng)，積累了(le)大(dà)量的(de)政府性債務。在脫離政府信用(yòng)背書(shū)後，融資平台公司以現有資産撬動市場(chǎng)化(huà)融資的(de)難度大(dà)增，靠資金騰挪化(huà)解到期債務愈發困難，市場(chǎng)化(huà)轉型舉步維艱。事實上，政府融資平台公司天然就是爲從事政府項目投融資而存在的(de)，融資平台公司徹底脫離政府信用(yòng)，成爲完全獨立的(de)市場(chǎng)化(huà)主體的(de)轉型很難實現。（三）地方政府債券風險不斷顯現

伴随著(zhe)地方政府專項債券發行規模不斷擴大(dà)，債券風險不斷顯現，“一般債化(huà)”問題較爲突出。償債機制、項目質量、期限錯配是目前專項債券的(de)主要風險源。專項債券償債高(gāo)度依賴土地出讓收入，償債保障機制不健全。一些地方将無收益來(lái)源的(de)純公益性項目策劃包裝成專項債券項目，或虛列虛高(gāo)項目收益，或統籌使用(yòng)專項債券資金， 專項債券項目質量不容樂(yuè)觀。此外，我國地方政府債券發行期限較短，2019年新增債券平均期限爲10.3年，其中專項債券平均期限僅爲9年，與城(chéng)市建設項目期限的(de)錯配明(míng)顯，使得(de)項目收益實現時(shí)間節點與債券償還(hái)節點存在較大(dà)不一緻，項目收益往往滞後實現或未能實現，加大(dà)了(le)專項債券償還(hái)的(de)不确定性。

（四）PPP項目問題和(hé)風險隐患不可(kě)忽視

根據統計分(fēn)析，93%的(de)PPP項目回報來(lái)源依賴政府付費或運營補貼，隻有很少的(de)一部分(fēn)項目可(kě)以完全靠使用(yòng)者付費實現合理(lǐ)回報，給地方财政形成較大(dà)的(de)長(cháng)期支付壓力。在融資來(lái)源有限的(de)情況下(xià)，很多(duō)地方對(duì)PPP模式融資功能寄以厚望，爲加快(kuài)實施項目，對(duì)項目缺乏充分(fēn)論證，給項目後期運營埋下(xià)了(le)很多(duō)隐患。此外，PPP模式經過多(duō)年發展，參與主體重建設輕運營的(de)傾向仍然較爲明(míng)顯。目前，全國範圍内已成交PPP項目的(de)中标社會資本方以施工企業爲主，其雖然具備較強的(de)施工能力，但行爲短期化(huà)特征較明(míng)顯，更偏好“賺快(kuài)錢”，長(cháng)期運營意願不足。有的(de)施工企業甚至采取低價中标方式，賺取工程利潤後就設法“金蟬脫殼”。重建設輕運營的(de)傾向有違PPP模式初衷，使得(de)城(chéng)市建設項目難以提升運營管理(lǐ)效率， 甚至可(kě)能因爲運營主體變更而面臨運營中斷風險。我國城(chéng)市基礎設施建設資金來(lái)源結構：

一、銀行信貸資金。卻可(kě)能造成政府過度負債，難以爲繼或因政府财力信用(yòng)不足，銀行怠于放款。

二、土地出讓金。但土地資源有限，難以成爲長(cháng)期持續的(de)建設資金來(lái)源。三、吸引社會資金。即市場(chǎng)化(huà)融資。

市場(chǎng)化(huà)融資：

其包括：債券融資、股權融資、投資基金、資産證券化(huà)、項目融資和(hé)融資租賃等多(duō)種方式。

一、債券融資基礎設施建設時(shí)，若政府财政不足，可(kě)通(tōng)過發行城(chéng)投債、企業債、市政債券向社會募集建設資金。發行城(chéng)投債、企業債、市政債券一般有兩種途徑，一種是通(tōng)過基礎設施未來(lái)的(de)收益爲保障來(lái)發行，一種是以政府信用(yòng)和(hé)政府稅收爲保障來(lái)發行。目前，債券融資我國各地的(de)建設中都已得(de)到廣泛應用(yòng)，對(duì)基礎設施的(de)建設發揮了(le)巨大(dà)的(de)作用(yòng)。

二、股權融資是在股票(piào)市場(chǎng)發行股票(piào)爲項目建設募集資金的(de)一種有效途徑。能夠在較短的(de)時(shí)間内籌集項目建設所需的(de)資金，且融資成本較低，爲社會投資者歡迎。但是這(zhè)種模式對(duì)資本市場(chǎng)的(de)發育程度依賴較大(dà)，若是市場(chǎng)不成熟，這(zhè)種模式很難達到融資目的(de)，所有這(zhè)種模式在發達國家更受青睐。三、投資基金投資基金是通(tōng)過信托、契約或公司的(de)形式，通(tōng)過發行基金證券将衆多(duō)的(de)、不确定的(de)社會閑置資金募集起來(lái)，形成一定規模的(de)信托資産，交給專門機構的(de)專業人(rén)員(yuán)按照(zhào)資産組合原理(lǐ)進行分(fēn)散投資，獲得(de)收益後由投資者按出資比例分(fēn)享的(de)一種投資工具。政府投資項目投資基金即屬産業投資基金的(de)一種，它通(tōng)過向特定或非特定多(duō)數投資者發行投資基金份額方式成了(le)基金，并委托相關專業人(rén)員(yuán)将基金投資于政府投資項目，投資收益和(hé)風險由投資者按出資比例共擔。政府投資基金是一種直接融資方式，基金資産的(de)投資由專門人(rén)員(yuán)負責，直接投向城(chéng)市基礎設施建設領域，而不會通(tōng)過其他(tā)基金融資機構間接投資。

三、資産證券化(huà)ABS模式是以項目所屬的(de)資産爲支撐的(de)證券化(huà)融資方式，即以項目所擁有的(de)資産爲基礎，以項目資産可(kě)以帶來(lái)的(de)預期收益爲保證，通(tōng)過在資本市場(chǎng)發行債券來(lái)募集資金的(de)一種項目融資方式。從ABS的(de)定義可(kě)以看出，它對(duì)那些有穩定現金流的(de)項目比較适合，而政府投資的(de)收費項目證券化(huà)恰好與資産證券化(huà)相符合，從多(duō)種融資方式的(de)比較來(lái)看，政府投資項目ABS融資與其他(tā)形式的(de)項目融資相比具有很大(dà)的(de)優勢，首先，它可(kě)以有效的(de)避免借用(yòng)國外貸款或直接吸納國外資金帶來(lái)的(de)外債壓力和(hé)國内産業的(de)沖擊；其次，通(tōng)過信用(yòng)增級，在大(dà)規模對(duì)項目進行融資時(shí)，可(kě)以有效的(de)降低融資成本；再次，ABS對(duì)建成的(de)和(hé)沒有建成的(de)政府投資項目均可(kě)以使用(yòng)，在融資過程中政府并不會喪失項目的(de)經營權。因此，ABS是收費的(de)政府投資項目建設融資的(de)理(lǐ)想選擇。

四、項目融資項目融資是通(tōng)過政府選擇項目的(de)投資者，由投資者組建項目公司，項目未來(lái)的(de)收益爲保障，且通(tōng)過政府提供一定的(de)信用(yòng)擔保，政策優惠，實現融資。項目融資最早出現在西方國家，主要是公共工程的(de)巨大(dà)需求和(hé)政府财政的(de)壓力迫切需要，政府尋求新的(de)途徑解決資金問題，項目融資模式應運而生。目前主要的(de)項目融資模式有BOTTOTBTPPP等。應當說項目融資在解決政府投資項目資金問題的(de)同時(shí)，也(yě)有力的(de)提高(gāo)了(le)項目的(de)管理(lǐ)水(shuǐ)平。市場(chǎng)化(huà)融資可(kě)以拓寬政府投資項目的(de)融資渠道，減輕政府的(de)财政壓力。但是，市場(chǎng)化(huà)融資需要政府的(de)信用(yòng)擔保，對(duì)信用(yòng)擔保的(de)依賴較高(gāo)。同時(shí)，采取市場(chǎng)化(huà)融資手續較爲複雜(zá)，融資速度較慢(màn)，且容易産生各種争議(yì)。總體上說，市場(chǎng)化(huà)融資對(duì)政府投資項目的(de)融資的(de)作用(yòng)還(hái)是相當明(míng)顯的(de)，對(duì)政府投資項目的(de)建設具有重大(dà)意義。

五、融資租賃政府投資項目建設時(shí)，項目建設者并不直接動用(yòng)資金購(gòu)買項目建設所需的(de)設備，而是通(tōng)過租賃建築機械設備建築項目。這(zhè)樣做(zuò)的(de)好處是能以較少的(de)資金獲得(de)項目建設所需的(de)設備，從而提高(gāo)了(le)項目資金的(de)利用(yòng)水(shuǐ)平。融資租賃比較适合中小企業融資，這(zhè)樣做(zuò)的(de)好處是融資租賃并不會在企業财務負債中體現出了(le)，對(duì)企業自身的(de)信用(yòng)沒有負面影(yǐng)響，無疑對(duì)融資企業較爲有利。

項目融資模式分(fēn)析：

（一）BOT模式

BOT是“建設-經營-移交” ，即建設項目的(de)特許權轉移，是政府就某個(gè)基礎設施項目與私人(rén)部門的(de)項目公司簽訂特許權協議(yì)，授予簽約方的(de)項目公司來(lái)承擔該項目的(de)投資、融資、建設、經營和(hé)維護，在協議(yì)規定的(de)特許期限内，這(zhè)個(gè)項目公司向設施使用(yòng)者收取适當的(de)費用(yòng)，由此來(lái)收回投入融資、建造、經營和(hé)維護成本，并獲取合理(lǐ)回報，政府部門則對(duì)這(zhè)一基礎設施項目擁有監督權、調控權。特許期滿，簽約方項目公司将該項目無償移交給政府部門。

（二）TOT模式

TOT是“移交-經營-移交”，即通(tōng)過出售現有投産項目在一定期限内的(de)現金流量從而獲得(de)資金來(lái)建設新項目的(de)一種融資方式。一般做(zuò)法是政府把已經投産運行的(de)項目在一定期限内移交（T）給投資者經營（O），以項目在該期限的(de)現金流量爲标的(de)，一次性地從外商那裏獲得(de)一筆資金，然後可(kě)以将這(zhè)筆資金用(yòng)于開發建設新的(de)項目。而投資者在約定的(de)期限内擁有項目的(de)經營權，通(tōng)過該項資産取得(de)的(de)現金流量收回全部投資和(hé)合理(lǐ)的(de)回報後，再把原來(lái)項目移交（T）回到政府。

（三）PPP模式

PPP是公私合作模式，即公共政府部門和(hé)民營企業合作模式，是由政府部門或地方政府通(tōng)過政府采購(gòu)形式與中标單位組成的(de)特殊目的(de)公司簽訂特許合同（特殊目的(de)公司一般由中标的(de)建築公司、服務經營公司或對(duì)項目進行投資的(de)第三方組成的(de)股份有限公司），由特殊目的(de)公司負責籌資、建設及經營的(de)一種融資模式。

（四）BT模式

BT是“建設-轉讓”，是政府利益非政府資金來(lái)承建基礎設施項目的(de)一種投資方式。政府根據需要要對(duì)某政府投資項目進行建設時(shí)，有礙于自身的(de)資金或管理(lǐ)能力的(de)不足，與承包公司簽訂BT合同，BT承包商承擔項目建設期的(de)法人(rén)職責，負責對(duì)項目融資、建設，在項目建成後，由政府出錢将項目贖回，可(kě)以一次付清也(yě)可(kě)以分(fēn)期付款，具體根據BT承包合同而定。BT模式既減少了(le)政府融資的(de)難度，又有利于提高(gāo)項目的(de)管理(lǐ)水(shuǐ)平，當政府自身管理(lǐ)不足時(shí)，BT模式無疑是一種很好的(de)選擇，BT模式一般在非經營性項目中采用(yòng)。

四種項目融資模式的(de)比較

以上四種項目融資模式運用(yòng)到基礎建設中相對(duì)于傳統政府财政投資有很多(duō)優勢，其中它們的(de)共同優勢有：可(kě)以有效地減輕整個(gè)财政負擔和(hé)避免大(dà)量的(de)項目風險；給項目所在國或地區(qū)帶來(lái)先進的(de)技術和(hé)管理(lǐ)經驗，有利于促進經濟交流、融合；民間資本和(hé)外資的(de)介入有利于提高(gāo)項目運作的(de)效率。但是，這(zhè)四種融資項目也(yě)有獨特性，在不同項目和(hé)環境下(xià)，應選擇不同的(de)融資方式以适應項目本身的(de)發展和(hé)當地的(de)具體情況。爲了(le)區(qū)分(fēn)四種方式在公共基礎設施中的(de)使用(yòng)差異性，主要選擇适用(yòng)範圍、投資主體、資金來(lái)源、使用(yòng)效率等方面的(de)進行比較，可(kě)以得(de)出在四種融資模式中，BOT适用(yòng)規模大(dà)的(de)純經營性項在風險和(hé)融資責任和(hé)控制權中私人(rén)部門占的(de)比例大(dà)。而TOT、PPP适用(yòng)範圍大(dà)，在公共部門和(hé)私人(rén)部門中都是共同承擔風險責任，共同擔任融資的(de)責任，共同承擔前期投入和(hé)控制工程的(de)進行。BT适用(yòng)于各類政府投資項目，不論項目性質如何，隻要在延期支付期間，滿足一定的(de)擔保付款條件，且有到期足額償付的(de)資金保障，就可(kě)以采用(yòng)，但一般在非經營性項目中采用(yòng)較多(duō)。因此我們根據以上表格爲基礎可(kě)得(de)出四種融資模式的(de)優缺點比較。

可(kě)以簡單得(de)出：BOT模式适合于技術較爲成熟、投資回報率比較穩定的(de)項目和(hé)競争性不強的(de)行業，如發電廠、煤礦、石油、天然氣田、石油與天然氣運輸管道、橋梁、高(gāo)速公路及港口、機場(chǎng)、隧道、通(tōng)訊系統、供水(shuǐ)工程、污水(shuǐ)處理(lǐ)、垃圾清理(lǐ)等；TOT模式适合于有長(cháng)期、穩定現金流的(de)已建成的(de)具有良好收益率的(de)基礎設施，如污水(shuǐ)處理(lǐ)、節水(shuǐ)設施、環保設施等；PPP模式适用(yòng)範圍較爲廣泛，适用(yòng)于政策性較強的(de)城(chéng)市基礎設施項目建設，這(zhè)些項目有一定的(de)現金流入，但無法實現自身的(de)收支平衡，特别是大(dà)型的(de)、一次性的(de)項目，如監獄、鐵路、地鐵、醫院以及學校等，除了(le)上述範圍外，還(hái)适用(yòng)收益率相對(duì)不高(gāo)的(de)經營性基礎設施，如體育館、博物(wù)館、展覽館等。BT模式适用(yòng)範圍最爲廣泛，不論項目性質如何，隻要在延期支付期間，滿足一定的(de)擔保付款條件，且有到期足額償付的(de)資金保障，就可(kě)以采用(yòng)。但一般在 非經營性項目中采用(yòng)較多(duō)。
融資模式的(de)選擇：

融資模式是政府投資項目融資的(de)核心，對(duì)于融資模式的(de)選擇必須先确定項目投資結構，即項目的(de)投資主體，在項目的(de)投資主體确定後，進一步細化(huà)完成項目融資模式的(de)選擇工作。由于各個(gè)工程自身特點、投資主體以及融資方略的(de)不同，決定了(le)沒有固定的(de)模式可(kě)供選擇。但是在選擇融資模式時(shí)有些因素是政府選擇融資模式時(shí)必須要考慮的(de)。

1、政策因素

某些投融資方式中涉及項目經營權的(de)轉讓，以BOTTOT爲例，BOT是社會資金進入政府投資上門的(de)典型案例，雖然政府擁有項目的(de)最終所有權，但必須通(tōng)過一定的(de)特許期讓社會投資者收回投資并獲得(de)一定的(de)回報，涉及到項目經營權的(de)流失，對(duì)于關系到國家安全和(hé)機密的(de)項目，就不能采用(yòng)。

2、項目的(de)可(kě)經營性根據項目區(qū)分(fēn)理(lǐ)論，經營性項目的(de)投資可(kě)以套現，這(zhè)樣可(kě)以吸引社會資金進行投資，這(zhè)樣不僅能緩解政府的(de)财政壓力，社會投資者也(yě)可(kě)以帶來(lái)先進的(de)管理(lǐ)經驗和(hé)技術，提高(gāo)項目的(de)建設效率；對(duì)于非經營性項目和(hé)經營性不強的(de)準經營性項目，則須由政府作爲投資主體，以财政性資金和(hé)其他(tā)渠道來(lái)完成項目融資。

3、融資成本

融資成本是政府在選擇融資模式時(shí)必須要考慮的(de)因素。比如政府可(kě)以通(tōng)過銀行貸款的(de)方式融資，但是利息較高(gāo)，一定程度上增加了(le)融資成本。BOT中政府隻需要提供一定的(de)信用(yòng)擔保，相比銀行貸款而言就在一定程度上降低了(le)融資成本。

4、政府風險

不同的(de)項目融資模式，政府的(de)風險也(yě)不相同。項目融資存在多(duō)種風險，比如政治風險、法律風險、利率風險和(hé)通(tōng)貨膨脹風險等。在選擇項目融資模式時(shí)，政府比較傾向于那些自身風險較低而融資效率較高(gāo)的(de)融資模式。

5、政府的(de)特殊需要如果項目的(de)建設比較迫切，那麽在選擇融資模式時(shí)必須考慮每種融資模式下(xià)獲得(de)資金所需要的(de)時(shí)間了(le)。

選擇融資模式的(de)程序：

首先考慮的(de)就是是否存在法律法規限制，一些項目是有相關法律法規規定的(de)。比如：涉及國家安全和(hé)機密的(de)工程，軍事工程，這(zhè)時(shí)隻能由政府直接進行出資或融資建設，并不存在投資主體的(de)選擇。随後考慮項目的(de)可(kě)經營性，對(duì)于非經營性項目，由政府投資建設，通(tōng)過财政性資金、貸款、債券融資等方式進行融資，建設過程中可(kě)以采用(yòng)代建制。經營性項目則有項目融資、ABS資産證券化(huà)、融資租賃等幾種方式可(kě)供選擇。最後要綜合考慮項目的(de)融資成本和(hé)融資模式下(xià)政府承擔的(de)風險，最好的(de)融資模式應該是使融資成本較低而政府承擔的(de)風險較小，在政府能夠承受的(de)範圍内。必須考慮每一種融資模式中政府所承擔的(de)風險，權衡其是否在政府所能容忍的(de)範圍内，選擇最合适的(de)融資方式。

政府類項目融資發展的(de)建議(yì)：

（一）堵疏結合，避免出現區(qū)域性風險

一是堵“後門”與開“前門”相結合。在遏制隐性債務增量的(de)同時(shí)，适當增加地方專項債券發行額度，優化(huà)品種結構，拓寬合法合規的(de)政府融資渠道。二是地方政府要和(hé)金融監管部門、金融機構做(zuò)好溝通(tōng)銜接，在确保信息安全的(de)前提下(xià)，加強隐性債務的(de)信息共享、處置共商，共同形成風險應對(duì)合力，以便金融機構有針對(duì)性地防控隐性債務風險。三是推動金融機構推出相關融資産品，置換部分(fēn)成本高(gāo)、期限短的(de)隐性債務，緩釋短期債務償還(hái)壓力，避免出現資金鏈斷裂風險。四是督促金融機構按照(zhào)商業化(huà)原則開展政府類項目融資授信評估，不斷健全财務風險内控機制來(lái)防範财政金融風險，堅決遏止金融機構違法違規向政府類項目融資，特别是在開展創新融資模式時(shí)要杜絕形成新增隐性債務。

（二）多(duō)措并舉，推動融資平台轉型升級

一是整合優化(huà)融資平台。合并現有資産規模小、業務性質類似的(de)小平台，逐步實現向大(dà)平台、大(dà)集團企業轉變;整合現金流充足與不足的(de)平台，以提高(gāo)融資償還(hái)能力。二是做(zuò)實有效資産，重構平台業務體系。部分(fēn)融資平台總資産規模很大(dà)，但真正有效的(de)經營性資産比重較低，地方政府部門要統籌協調，将經營性資産、優質資源劃撥進入融資平台，充實資本實力，發揮協同優勢，加強優勢互補，優化(huà)治理(lǐ)結構，提升經營與盈利能力;并通(tōng)過财政資金補充、國有資産注入等形式，建立持續的(de)資産與資源注入機制，實現融資平台的(de)自我造血功能。三是高(gāo)起點培養和(hé)引進高(gāo)素質管理(lǐ)人(rén)才。融資平台企業市場(chǎng)化(huà)運作是項具有挑戰性的(de)工作，必須加大(dà)人(rén)才培養和(hé)引進力度，探索建立健全職業經理(lǐ)人(rén)經營制度，參照(zhào)不同項目類型進行考核，選好隊伍，讓懂(dǒng)經營、善管理(lǐ)、會運作的(de)人(rén)來(lái)做(zuò)專業的(de)事，切實做(zuò)到防範投資、債務、市場(chǎng)等經營風險，提升企業内部管理(lǐ)水(shuǐ)平。

（三）積極鼓勵引導，充分(fēn)挖掘和(hé)發揮民間資本潛力

地方政府在提供基本公共服務、建設公益性基礎項目外，對(duì)于競争領域的(de)建設項目，原則上都應由市場(chǎng)化(huà)主體即企業去運作。一是要明(míng)确國有資本的(de)職能定位是實現政府政策意圖，平衡好保值增值的(de)要求與服務于公益的(de)定位，不應過多(duō)地進入競争性領域，防止對(duì)民營資本産生擠出效應。二是要積極引導民營企業投向資源開發、基礎設施建設和(hé)保障性住房(fáng)等重點領域，鼓勵用(yòng)其掌握的(de)資源參與提供公共産品和(hé)服務，适當滿足民間資本的(de)投資盈利目标，以便更有效率地爲社會提供公共産品和(hé)服務。

（四）創新融資模式，多(duō)層次、多(duō)元化(huà)拓展資金來(lái)源渠道

在銀行間接融資的(de)基礎上，要創新融資模式，拓展資金渠道：一是大(dà)力發展資本市場(chǎng)融資，加大(dà)公司債、企業債、中期票(piào)據等債券發行融資力度，構建多(duō)樣化(huà)融資方式相結合的(de)資金來(lái)源體系。二是加強PPP等融資模式的(de)創新，積極主動探索引入社會資本參與基礎設施建設和(hé)公共事業服務。三是加強同業合作，探索創新合作模式支持城(chéng)鎮化(huà)建設，包括間接銀團、直接銀團、債權投資計劃、設立城(chéng)鎮化(huà)基金以及融資租賃等方式，合力支持新型城(chéng)鎮化(huà)建設。

（五）進一步強化(huà)監督問責機制

一是強化(huà)地方政府對(duì)政府類項目融資業務的(de)主體責任，堅持誰舉債、誰使用(yòng)、誰負責，建立健全政府類項目融資查處、問責和(hé)追責機制，特别強化(huà)對(duì)新增政府類項目融資的(de)主要負責人(rén)和(hé)相關責任人(rén)的(de)問責力度。二是嚴肅問責金融機構違法違規融資行爲，對(duì)虛構項目、包裝融資項目、監管不力不到位的(de)，問責主要負責人(rén)和(hé)相關責任人(rén)，督促金融機構健全内控、考核和(hé)問責機制。三是加強重點督查，堅決查處問責違法違規行爲。