今年以來(lái)，國務院、國家發展改革委和(hé)中國人(rén)民銀行多(duō)次提出基建适度超前支持穩增長(cháng)，讓城(chéng)投公司市場(chǎng)融資預期進一步拉高(gāo)。與此同時(shí)，嚴禁新增隐性債務的(de)要求并未放松。這(zhè)也(yě)促使轉型進入“深水(shuǐ)區(qū)”的(de)城(chéng)投公司，必須在保證發展質量的(de)前提下(xià)深入探索多(duō)元發展路徑。

在近期上饒城(chéng)投集團的(de)專題學習(xí)會上，上海國有資本運營研究院投融資中心首席專家羅桂連博士在《從創新融資視角探索地方融資平台公司市場(chǎng)化(huà)轉型》專題報告中指出：當前地方政府投融資平台公司面臨著(zhe)數量多(duō)資源分(fēn)散、功能定位重疊問題突出、市場(chǎng)運作盈利能力偏弱、融資渠道有限創新不足、公司治理(lǐ)與内部管理(lǐ)混亂等問題。急需改變以前被動接受投融資任務的(de)模式，根據城(chéng)市發展規劃和(hé)戰略，主動策劃謀劃特定行業專項規劃和(hé)重大(dà)項目，爲政府高(gāo)水(shuǐ)平投資決策做(zuò)好基礎性工作，切實提高(gāo)投資效率，通(tōng)過有效投資積累核心資産，享受城(chéng)市發展紅利，實現可(kě)持續和(hé)高(gāo)質量發展。

亟須明(míng)确轉型發展方向

自今年4月(yuè)中國人(rén)民銀行等部門提出“支持地方政府适度超前開展基礎設施投資，保障融資平台公司合理(lǐ)融資需求”已有數月(yuè)，但從市場(chǎng)反應看，多(duō)數城(chéng)投公司仍較難突破融資障礙，這(zhè)也(yě)指向了(le)城(chéng)投發展轉型的(de)深層次問題。

羅桂連在常年調研中發現，目前困擾城(chéng)投公司發展的(de)主要矛盾體現爲五個(gè)問題：

一是單個(gè)企業實力偏弱，難以實現規模效應和(hé)公共資源有效利用(yòng)；

二是各中小平台單獨融資，累計的(de)大(dà)規模、高(gāo)成本融資，嚴重依賴借新還(hái)舊(jiù)，存在較高(gāo)的(de)區(qū)域性債務風險；

三是功能重疊錯位導緻各平台公司同質化(huà)發展問題嚴重，企業之間業務重疊和(hé)資源競争現象突出，協同聯動不足；

四是主要仍依賴于政府性項目代建收入，經營性現金流和(hé)盈利性不足，自我造血和(hé)市場(chǎng)運作能力很弱；

五是城(chéng)投公司對(duì)納入合并報表範圍内的(de)很多(duō)子公司無控制能力，僅爲報表合并關系，公司治理(lǐ)和(hé)内部管理(lǐ)混亂。此外債務風險防範、對(duì)外投資決策、投資擔保等業務的(de)決策流程和(hé)制度體系亟待建立。

上述問題也(yě)導緻當前城(chéng)投公司面臨較突出的(de)融資難題——主要依賴本地銀行融資和(hé)高(gāo)成本的(de)租賃、信托等短期融資方式，利用(yòng)資本市場(chǎng)直接融資能力受限，公開發債規模較小，流動性風險大(dà)，成本很難管控。

在羅桂連看來(lái)，地方政府投融資平台存在的(de)底層邏輯在于城(chéng)鎮化(huà)投融資的(de)幾個(gè)“錯配”因素：一是前期10年左右的(de)集中高(gāo)強度投資，在未來(lái)幾十年甚至上百年才能逐步回收投資 ；二是大(dà)部分(fēn)市政基礎設施項目本身缺乏經營性現金流量，但有強大(dà)的(de)外部性，可(kě)以支持區(qū)域長(cháng)期綜合财力的(de)持續增長(cháng)；三是起步期土地等公共資源的(de)價格很低，經過20~30年發展後往往可(kě)以增長(cháng)幾十倍，遠(yuǎn)超過累積的(de)資金成本；四是往往隻能借到3年以内的(de)貸款，有效還(hái)款卻是20年以後的(de)事情，完全消化(huà)債務需要40年以上的(de)時(shí)間……

“投融資平台的(de)轉型發展，應當從政府的(de)‘融資SPV’轉型發展爲‘政府投資公司’，從隻管‘找錢還(hái)錢’轉型爲‘公共資源利用(yòng)主體、公共項目實施主體和(hé)公共利益實現主體’。”羅桂連認爲。

發展模式轉型升級

近年來(lái)，國内城(chéng)投公司由“公益性項目建設”向“城(chéng)市綜合運營”的(de)定位轉型，漸成行業共識。

一位中部地區(qū)城(chéng)投公司一把手向記者透露：早期，城(chéng)投發展主要以土地要素爲核心驅動，以領任務式的(de)代建業務爲主；近年來(lái)，城(chéng)投“去行政化(huà)”趨勢進一步明(míng)确，政府業務和(hé)市場(chǎng)化(huà)業務雙輪驅動成爲方向，類似礦産、水(shuǐ)電煤等資源的(de)特許經營權開發正在成爲核心驅動。“我們目前也(yě)按照(zhào)這(zhè)一思路重新整合的(de)業務闆塊，在投資端加大(dà)産業滲透布局，強化(huà)産業鏈上下(xià)遊協同發展。”他(tā)表示。

在羅桂連看來(lái)，地方投融資平台公司未來(lái)必須通(tōng)過資源、業務、機構和(hé)人(rén)才的(de)實質性整合，轉型發展成爲“利用(yòng)市場(chǎng)化(huà)機制推進城(chéng)市高(gāo)質量發展、構建商業模式實現機構可(kě)持續發展、積聚核心資産享受城(chéng)市發展紅利”的(de)國有資本投資運營公司和(hé)城(chéng)市綜合運營服務商。

具體來(lái)說，融資平台應當站在全市一盤棋的(de)高(gāo)度，組織各方面高(gāo)水(shuǐ)平專業機構編制全市交易批發市場(chǎng)、物(wù)流倉儲冷(lěng)鏈、水(shuǐ)務燃氣固廢、光(guāng)伏風電新能源、礦産資源、砂石建材、高(gāo)品質片區(qū)開發、鄰裏中心、停車場(chǎng)充電樁、新型基礎設施等行業的(de)專項發展規劃和(hé)投資計劃，主動策劃謀劃包裝項目，提高(gāo)投資效率，形成經營性現金流，積累核心資産。

但城(chéng)投平台的(de)轉型很難一蹴而就，中證鵬元評級通(tōng)過調研就發現，在城(chéng)投轉型“城(chéng)市運營商”的(de)過程中，更多(duō)公司仍是沿著(zhe)固有路徑發展，隻有極少數城(chéng)投企業能夠創新性整合利用(yòng)内外部資源，解決城(chéng)市發展的(de)痛點。一些城(chéng)投企業轉型後盈利能力仍較差，背後反映的(de)是城(chéng)投企業市場(chǎng)化(huà)機制不成熟，市場(chǎng)化(huà)項目運作能力仍然較差。部分(fēn)城(chéng)投在類金融、融資性貿易、收購(gòu)外地上市公司、市場(chǎng)化(huà)股權投資等方面，出現巨額投資損失。

這(zhè)也(yě)折射出這(zhè)種轉型需要從多(duō)個(gè)層次協同推進。作爲典型的(de)“一把手”工程，地方投融資平台轉型不僅是公司自身挑戰、也(yě)關系著(zhe)地方國資國企整合的(de)決心。

在羅桂連看來(lái)，這(zhè)種轉型發展需要從體制、職責、機制、組織、業務、管理(lǐ)等多(duō)個(gè)層次推動。“體制上，需要讓地方政府層面明(míng)确融資平台在公共體系中的(de)地位；職責和(hé)機制上，需要明(míng)确不同公共部門間的(de)職責劃分(fēn)促進協同合作。目前大(dà)部分(fēn)地方投融資平台公司轉型，僅限于公司内部的(de)業務和(hé)管理(lǐ)層次，普遍不願意進行機構合并，很少站在全市發展的(de)高(gāo)度，無法推動體制和(hé)機制上的(de)革新，導緻大(dà)多(duō)數轉型效果一般。”他(tā)表示。

比如在重大(dà)項目管理(lǐ)機制轉型上，他(tā)建議(yì)城(chéng)投公司應該從被動接受投資任務到立足全市發展大(dà)局主動謀劃并牽頭落地實施重大(dà)項目，形成高(gāo)水(shuǐ)平的(de)實施方案後，再提交政府研究決策及統籌重大(dà)項目的(de)輕重緩急排序和(hé)投資計劃安排，構建通(tōng)過有效投資形成核心資産的(de)制度機制。

此外，在理(lǐ)順與财政的(de)協同發展機制方面，他(tā)建議(yì)城(chéng)投公司與财政建立起合法規範、協同合作、相互支撐，建立公益性項目的(de)實施和(hé)補償機制，明(míng)确土地出讓收益的(de)産生、提升、分(fēn)配和(hé)流轉機制，展示有爲政府對(duì)政府投資公司的(de)全力支持，提升金融機構的(de)信心。

融資平台還(hái)應當通(tōng)過市場(chǎng)化(huà)方式，依托存量資産和(hé)公共資源，策劃包裝重大(dà)項目或子公司，引進相關行業國内外一流的(de)合作夥伴，提高(gāo)資産的(de)運營管理(lǐ)和(hé)資産運作效率。遵循城(chéng)市不斷升級叠代的(de)發展規律，養熟捂牢核心資産，最大(dà)限度享受城(chéng)市發展紅利。靈活運用(yòng)抵質押融資、租賃、合資、資産轉讓、股權轉讓、并購(gòu)貸款、ABS、類REITs、REITs、IPO等多(duō)元化(huà)方式，利用(yòng)有利的(de)融資環境、政策與條件，有效盤活存量資産，化(huà)解政府隐性債務并緩釋國企存量債務風險。

羅桂連強調，經營性現金流培育是轉型發展的(de)起點，核心資産培育積累和(hé)戰略性新興産業投資是長(cháng)期可(kě)持續發展的(de)根本。同時(shí)，應當推進政府監管制度和(hé)公司治理(lǐ)改革，各政府部門、各功能區(qū)、事業單位主動支持、配合政府投資公司發揮一線主力軍作用(yòng)，統一思想一盤棋運作，确保其強動力、高(gāo)效率、無摩擦運行，發揮政府投資公司的(de)政治、體制、融資和(hé)專業優勢。