在政府類項目融資實踐中，我們常見的(de)财政資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源的(de)情形主要有：直接承諾以資金償還(hái)（已被禁止）、基于政府采購(gòu)合同項下(xià)的(de)财政支付資金償還(hái)、基于PPP項目合同中的(de)政府付費資金償還(hái)、以針對(duì)項目或者客戶的(de)政府補貼資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源等。

以政府納入預算(suàn)的(de)财政資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源的(de)項目，在以往會因貸款還(hái)款來(lái)源可(kě)靠、穩定，通(tōng)常被視爲優質項目。随著(zhe)政府隐性債務監管的(de)不斷加碼，我們現在反而談“财政資金”色變，很忌諱将“财政資金”和(hé)貸款還(hái)款來(lái)源關聯起來(lái)。

對(duì)财政資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源的(de)業務，我們一方面不能一刀(dāo)切地認定都不能準入；另一方面，要仔細分(fēn)析業務模式及融資方案，确保業務合規。本文将結合現有文件相關規定及銀行金融機構在業務實踐中的(de)做(zuò)法，對(duì)常見的(de)業務情形及合規性進行討(tǎo)論、分(fēn)析。

本文綱要

情形一：直接承諾以财政資金償還(hái)

情形二：基于政府采購(gòu)合同項下(xià)的(de)财政支付資金償還(hái)

情形三：基于PPP項目合同中的(de)政府付費資金償還(hái)

情形四：以政府補貼資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源

 

情形一：直接承諾以财政資金償還(hái)

常見的(de)業務模式：由政府、财政部門承諾将還(hái)本付息資金納入預算(suàn)，并由人(rén)大(dà)确認。

合規性分(fēn)析：不合規。

此類業務模式在2017年以前較爲常見，而随著(zhe)2017年後決策層越來(lái)越嚴厲的(de)防控地方政府隐性債務，這(zhè)類業務模式因不符合《預算(suàn)法》及相關政策規定被納入整改範圍，因而逐漸式微，目前已被明(míng)文禁止。

2013年決策層開始全國摸底地方政府債務總量，并開啓了(le)第一輪地方政府債務化(huà)解工作。2014年國務院頒布了(le)《關于加強地方政府性債務管理(lǐ)的(de)意見（國發【2013】43号文）》（以下(xià)簡稱43号文），明(míng)确要求“修明(míng)渠、堵暗道，賦予地方政府依法适度舉債融資權限，加快(kuài)建立規範的(de)地方政府舉債融資機制，同時(shí)堅決制止地方政府違法違規舉債”，并修訂了(le)《預算(suàn)法》，規定“各級政府、各部門、各單位的(de)支出必須以經批準的(de)預算(suàn)爲依據，未列入預算(suàn)的(de)不得(de)支出”“除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得(de)以任何方式舉借債務”“地方政府及其所屬部門不得(de)爲任何單位和(hé)個(gè)人(rén)的(de)債務以任何方式提供擔保”。

但2014年後在PPP、政府購(gòu)買服務、政府産業基金等領域各種不規範的(de)操作比比皆是，地方政府和(hé)金融機構創新出各種模式規避預算(suàn)法與43号文的(de)規定，産生了(le)大(dà)量的(de)隐性債務，這(zhè)些債務無論是用(yòng)何種合法模式去包裝，最終還(hái)款責任實質上都由政府承擔 。

2017年決策層再一次嚴厲整頓地方政府隐性債務問題，發布了(le)《關于進一步規範地方政府舉債融資行爲的(de)通(tōng)知（财預【2017】50号文）》（以下(xià)簡稱50号文），規定“融資平台公司在境内外舉債融資時(shí)，應當向債權人(rén)主動書(shū)面聲明(míng)不承擔政府融資職能”，“金融機構爲融資平台公司等企業提供融資時(shí)，不得(de)要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保”“除外國政府和(hé)國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得(de)爲任何單位和(hé)個(gè)人(rén)的(de)債務以任何方式提供擔保，不得(de)承諾爲其他(tā)任何單位和(hé)個(gè)人(rén)的(de)融資承擔償債責任”。

2017年7月(yuè)14-15日，全國金融工作會議(yì)召開，提出嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

2018年中共中央、國務院密發《關于防範化(huà)解地方政府隐性債務風險的(de)意見（中發【2018】27号文）》（以下(xià)簡稱27号文）對(duì)隐性債務進行全面清查甄别，财政部設立了(le)地方全口徑債務監測平台，存量業務大(dà)多(duō)已經被納入政府隐性債務監測平台，新增業務已被禁止。财政部發布《關于規範金融企業對(duì)地方政府和(hé)國有企業投融資行爲有關問題的(de)通(tōng)知（财金【2018】23号文）》（以下(xià)簡稱23号文）規定“國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的(de)還(hái)款能力和(hé)還(hái)款來(lái)源，确保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還(hái)債務本息，不得(de)要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購(gòu)投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他(tā)方式違規承擔償債責任”。

2021年我國經濟在疫情後快(kuài)速修複，決策層重又收緊地方政府隐性債務監管，銀保監會密發《銀行保險機構進一步做(zuò)好地方政府隐性債務風險防範化(huà)解工作的(de)指導意見（銀保監發【2021】15号文）》（以下(xià)簡稱15号文），對(duì)此規定更爲嚴格，要求金融機構“不得(de)違法違規提供實際依靠财政資金償還(hái)或者提供擔保、回購(gòu)等信用(yòng)支持的(de)融資”“不得(de)要求或接受地方黨委、人(rén)大(dà)及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔保性質的(de)文件，包括但不限于決議(yì)、會議(yì)紀要、協議(yì)、各類函件等”，不僅是禁止地方政府直接以預算(suàn)内資金承擔還(hái)本付息責任，而且進一步要求穿透看還(hái)款資金本源，“實際依靠财政資金償還(hái)或者提供擔保、回購(gòu)等信用(yòng)支持”的(de)都不允許。

 

情形二：基于政府采購(gòu)合同項下(xià)的(de)财政支付資金償還(hái)

政府采購(gòu)的(de)定義：

政府采購(gòu)是指各級國家機關、事業單位和(hé)團體組織，使用(yòng)财政性資金采購(gòu)依法制定的(de)集中采購(gòu)目錄以内的(de)或者采購(gòu)限額标準以上的(de)貨物(wù)、工程和(hé)服務的(de)行爲。

2014年人(rén)大(dà)常委會對(duì)《政府采購(gòu)法》進行了(le)修訂，政府采購(gòu)法明(míng)确将政府采購(gòu)的(de)标的(de)分(fēn)爲貨物(wù)、工程和(hé)服務三類。規定政府采購(gòu)應當嚴格按照(zhào)批準的(de)預算(suàn)執行。但《政府采購(gòu)法》中規定的(de)采購(gòu)“服務”與通(tōng)常所指的(de)“政府購(gòu)買服務”存在一定的(de)差别。

“政府購(gòu)買服務”源自2013年國務院發布的(de)《關于政府向社會力量購(gòu)買服務的(de)指導意見（國辦發【2013】96号）》（以下(xià)簡稱96号文），是新一屆國務院對(duì)進一步轉變政府職能、改善公共服務作出的(de)一項政策部署，意在通(tōng)過發揮市場(chǎng)機制作用(yòng)，把政府直接向社會公衆提供的(de)一部分(fēn)公共服務事項，按照(zhào)一定的(de)方式和(hé)程序，交由具備條件的(de)社會力量承擔，既可(kě)以提高(gāo)公共服務的(de)質量，也(yě)可(kě)以更好的(de)轉變政府職能，推進政企分(fēn)開改革。

政府購(gòu)買服務與政府采購(gòu)法中的(de)服務采購(gòu)有以下(xià)幾點區(qū)别：

1. 購(gòu)買主體區(qū)别

政府購(gòu)買服務：主體則更加細化(huà)，服務購(gòu)買主體爲各級行政機關和(hé)參照(zhào)公務員(yuán)法管理(lǐ)、具有行政管理(lǐ)職能的(de)事業單位以及納入行政編制管理(lǐ)且經費由财政負擔的(de)群團組織，其主體排除了(le)營利性事業單位和(hé)社會團體。

政府采購(gòu)服務：主體相對(duì)寬泛，政府采購(gòu)服務的(de)主體是各級國家機關、事業單位和(hé)團體組織，其主體包含全口徑事業單位及全口徑社會團體。

2. 承接主體區(qū)别

政府購(gòu)買服務：政府購(gòu)買服務的(de)“社會力量”應該是，依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的(de)社會組織，或者是依法在工商管理(lǐ)或行業主管部門登記成立的(de)企業、機構等，不包括自然人(rén)或個(gè)體工商戶。

政府采購(gòu)服務：政府采購(gòu)服務的(de)承接者比較寬泛，爲法人(rén)、其他(tā)社會組織或自然人(rén)。

3. 購(gòu)買内容區(qū)别

政府購(gòu)買服務：政府購(gòu)買的(de)服務，以公共服務爲主，公益性和(hé)公共性的(de)特征尤爲突出。

政府采購(gòu)服務：政府采購(gòu)的(de)“服務”，包含政府自身需要的(de)服務，也(yě)包含政府向社會公衆提供的(de)公共服務。

4. 購(gòu)買機制區(qū)别

政府購(gòu)買服務：政府購(gòu)買服務嚴禁轉包，強調對(duì)服務提供全過程的(de)跟蹤監管以及對(duì)服務成果的(de)檢查驗收。

政府采購(gòu)服務：政府采購(gòu)服務目前沒有如此嚴格的(de)要求。

5. 績效管理(lǐ)區(qū)别

政府購(gòu)買服務：要求嚴格績效評價機制，評價結果是以後年度編制政府向社會力量購(gòu)買服務預算(suàn)，以及選擇政府購(gòu)買服務承接主體的(de)重要參考依據。

政府采購(gòu)服務：暫無績效評價機制。

從某種意義上來(lái)說，政府購(gòu)買服務是一種特殊的(de)政府采購(gòu)服務。但是2013年96号文沒有明(míng)确規定政府購(gòu)買服務中的(de)服務是否包括工程和(hé)貨物(wù)，而且對(duì)政府購(gòu)買服務的(de)流程等規範也(yě)比較寬松。

2014年決策層收緊地方政府違規舉債行爲後，大(dà)量的(de)政府投資項目爲規避政策限制轉而采用(yòng)政府購(gòu)買服務的(de)方式，産生大(dà)量隐性債務。

2017年财政部發布《關于堅決制止地方以政府購(gòu)買服務名義違法違規融資的(de)通(tōng)知（财預【2017】87号）》（以下(xià)簡稱87号文），明(míng)确政府購(gòu)買服務必須嚴格按照(zhào)《政府采購(gòu)法》确定的(de)服務範圍，不得(de)将貨物(wù)（包括原材料、燃料、設備、産品等）、工程（包括建築物(wù)和(hé)構築物(wù)的(de)新建、改建、擴建及其相關的(de)裝修、拆除、修繕等，鐵路、公路、機場(chǎng)、通(tōng)訊、水(shuǐ)電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化(huà)、體育等領域的(de)基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水(shuǐ)利等建設工程）、融資行爲（包括金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的(de)融資行爲）納入政府購(gòu)買服務範圍。

此外政府購(gòu)買服務必須先有預算(suàn)、後購(gòu)買服務，所需資金應當在既有年度預算(suàn)中統籌。政府購(gòu)買服務合同應當确認涉及的(de)财政支出已在年度預算(suàn)和(hé)中期财政規劃中安排，也(yě)就意味著(zhe)政府購(gòu)買服務合同期限最長(cháng)不得(de)超過3年。

2020年财政部頒布《政府購(gòu)買服務管理(lǐ)辦法（财政部令第102号）》（以下(xià)簡稱102号文）進一步規範了(le)政府購(gòu)買服務的(de)相關制度：

1. 進一步規範了(le)購(gòu)買主體和(hé)承接主體的(de)範圍。

購(gòu)買主體強調其國家機關屬性，包括各級國家機關，而黨的(de)機關、政協機關、民主黨派機關、承擔行政職能的(de)事業單位（公益一類事業單位）和(hé)使用(yòng)行政編制的(de)群團組織不屬于購(gòu)買主體，僅在使用(yòng)财政性資金購(gòu)買服務時(shí)才可(kě)以參照(zhào)執行；承接主體範圍限定爲依法成立的(de)企業、社會組織（不含由财政撥款保障的(de)群團組織），公益二類和(hé)從事生産經營活動的(de)事業單位，農村(cūn)集體經濟組織，基層群衆性自治組織，以及具備條件的(de)個(gè)人(rén)。

承擔行政職能的(de)事業單位（公益一類事業單位）和(hé)使用(yòng)行政編制的(de)群團組織機關依然不屬于承接主體，因爲這(zhè)些主體是由政府舉辦并保障經費，其職能在于履行好政府賦予的(de)提供基本公共公益服務職責，如允許承接政府購(gòu)買服務，将不利于其集中精力履職盡責，也(yě)會造成在爲其提供預算(suàn)撥款保障的(de)同時(shí)又向其購(gòu)買服務的(de)問題。

2. 完善了(le)禁止納入政府購(gòu)買服務的(de)負面清單。

在87号文規定貨物(wù)、工程和(hé)融資行爲不得(de)納入政府購(gòu)買服務的(de)基礎上進一步擴展了(le)不屬于政府職責範圍的(de)服務事項：

應當由政府直接履職的(de)事項；

政府采購(gòu)法律、行政法規規定的(de)貨物(wù)和(hé)工程，以及将工程和(hé)服務打包的(de)項目；

融資行爲；

購(gòu)買主體的(de)人(rén)員(yuán)招、聘用(yòng)，以勞務派遣方式用(yòng)工，以及設置公益性崗位等事項；

法律、行政法規以及國務院規定的(de)其他(tā)不得(de)作爲政府購(gòu)買服務内容的(de)事項。

3. 明(míng)确規定了(le)政府購(gòu)買服務合同的(de)期限。

政府購(gòu)買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算(suàn)保障的(de)前提下(xià)，對(duì)于購(gòu)買内容相對(duì)固定、連續性強、經費來(lái)源穩定、價格變化(huà)幅度小的(de)政府購(gòu)買服務項目，可(kě)以簽訂履行期限不超過3年的(de)政府購(gòu)買服務合同。

4. 明(míng)确規定承接主體可(kě)以依法依規使用(yòng)政府購(gòu)買服務合同項下(xià)應收賬款向金融機構融資，但購(gòu)買主體不得(de)以任何形式爲承接主體的(de)融資行爲提供擔保，防止産生政府隐性債務。

此外，102号文清晰界定了(le)政府購(gòu)買服務與政府采購(gòu)的(de)關系，政府采購(gòu)是财政支出管理(lǐ)的(de)一項基本制度，也(yě)是處理(lǐ)政府和(hé)市場(chǎng)交易關系的(de)制度體系，政府購(gòu)買服務是創新政府公共服務提供方式、推動政府職能轉變、全面實施績效管理(lǐ)的(de)一項重要改革舉措，政府采購(gòu)與政府購(gòu)買服務在制度上是銜接的(de)，政府購(gòu)買服務中的(de)服務雖然僅包括政府向社會公衆提供的(de)公共服務，不包括政府自身需要的(de)服務，但服務的(de)範圍與政府采購(gòu)定義的(de)服務範圍是一緻的(de)，政府購(gòu)買服務的(de)實施和(hé)監督管理(lǐ)按照(zhào)政府采購(gòu)的(de)相關規定執行。

2022年7月(yuè)15日，财政部公布了(le)《政府采購(gòu)法（修訂草(cǎo)案征求意見稿）》，政府采購(gòu)法将迎來(lái)第二次修訂，政府采購(gòu)的(de)範圍将進一步擴展，相關的(de)制度将更加完善。

常見的(de)業務模式：政采貸業務、施工方以承接政府投資項目的(de)施工合同爲依據融資

合規性分(fēn)析：

（一）政采貸業務合規性分(fēn)析

政采貸業務是指有融資需求的(de)中小微企業，憑借政府采購(gòu)中标（成交）通(tōng)知書(shū)和(hé)簽訂的(de)政府采購(gòu)合同，直接向參與政府采購(gòu)融資業務的(de)銀行提出申請并獲取該采購(gòu)項目的(de)融資服務。對(duì)政府采購(gòu)承接主體融資進行明(míng)确規定的(de)是102号文，規定“政府購(gòu)買服務的(de)承接主體可(kě)以依法依規使用(yòng)政府購(gòu)買服務合同向金融機構融資”，本質上是承接主體以政府購(gòu)買服務合同的(de)應收賬款質押融資，鑒于政府購(gòu)買服務和(hé)政府采購(gòu)的(de)制度銜接性，政府采購(gòu)合同承接主體也(yě)可(kě)使用(yòng)政府采購(gòu)合同向金融機構融資，這(zhè)就從政策層面明(míng)确了(le)政采貸業務以财政資金作爲還(hái)款來(lái)源的(de)合規性。

此類業務須重點關注兩個(gè)方面。一是采購(gòu)服務的(de)範圍和(hé)内容須合規，按照(zhào)辦法規定，政府采購(gòu)服務的(de)具體範圍和(hé)内容實行指導性目錄管理(lǐ)，确保納入采購(gòu)目錄指導範圍的(de)才可(kě)實施政府采購(gòu)；二是先預算(suàn)，再采購(gòu)，須确保采購(gòu)項目對(duì)應的(de)付款資金已經納入政府預算(suàn)保障。

根據《中華人(rén)民共和(hé)國政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實施條例》及《政府購(gòu)買服務管理(lǐ)辦法》的(de)相關規定，政采貸業務的(de)合規性須重點關注以下(xià)内容：（1）公開招标（相關招投标信息可(kě)在公開平台上查詢）；（2）簽訂政府采購(gòu)合同；（3）涉及采購(gòu)資金納入預算(suàn)。如何核實是否納入預算(suàn)，一是可(kě)以在招标文件中查詢采購(gòu)項目預算(suàn)金額；二是根據涉及部門取得(de)的(de)已經批複的(de)部門預算(suàn)編制政府采購(gòu)實施計劃。

案例1：

某公司主營智能交通(tōng)和(hé)智慧停車産品的(de)研發及相關維修服務，其中标了(le)某市公安局交通(tōng)警察支隊的(de)交安設施維護項目，合同總價款400萬元。以此合同爲支撐向銀行申請貸款，貸款還(hái)款來(lái)源爲該政府采購(gòu)合同項下(xià)的(de)财政支付資金，該業務是否合規？

合規性分(fēn)析：合規。該業務模式爲典型的(de)政府采購(gòu)類貸款，業務模式合規，業務關注的(de)重點是審查政府采購(gòu)資金是否納入預算(suàn)。

案例2：

某實業公司與某縣交通(tōng)運輸局簽訂《關于某跨河(hé)搭橋項目的(de)政府購(gòu)買服務協議(yì)》，以該合同爲支撐向銀行申請貸款，貸款還(hái)款來(lái)源爲該合同項下(xià)的(de)财政支付的(de)财政資金，該業務模式是否合規？

合規性分(fēn)析：不合規。根據《政府購(gòu)買服務管理(lǐ)辦法》規定工程不能納入政府購(gòu)買服務的(de)采購(gòu)範圍。

（二）施工方以承接政府投資項目的(de)施工合同爲依據融資的(de)合規性分(fēn)析

政府采購(gòu)中較爲特殊的(de)業務就是工程類的(de)采購(gòu)，工程類采購(gòu)不僅要遵守《政府采購(gòu)法》和(hé)《政府采購(gòu)法實施條例》，還(hái)要遵守《政府投資條例（國務院令第712号）》等與政府投資項目建設及投融資制度相關的(de)政策法規。工程類采購(gòu)的(de)融資可(kě)能違反《政府投資條例》及原建設部、國家發展和(hé)改革委員(yuán)會、财政部、中國人(rén)民銀行聯合下(xià)發的(de)《關于嚴禁政府投資項目使用(yòng)帶資承包方式進行建設的(de)通(tōng)知（建市【2006】6号）》（以下(xià)簡稱6号文）中有關簡稱6号文）投資條例》及原建”的(de)規定。

《政府投資條例》規定，“政府投資項目所需資金應當按照(zhào)國家有關規定确保落實到位。政府投資項目不得(de)由施工單位墊資建設” 。6号文相關規定更爲詳細，規定“政府投資項目一律不得(de)以建築業企業帶資承包的(de)方式進行建設，不得(de)将建築業企業帶資承包作爲招投标條件；嚴禁将此類内容寫入工程承包合同及補充條款，同時(shí)要對(duì)政府投資項目實行告知性合同備案制度”，要求銀行等金融機構“加強對(duì)建設項目的(de)授信審查和(hé)貸款管理(lǐ)，在借款合同中明(míng)确約定不得(de)利用(yòng)銀行貸款帶資承包政府投資項目。對(duì)違反約定的(de)，應限期追回銀行信貸資金，對(duì)違反該通(tōng)知規定的(de)，金融監管部門應予以處罰”。

結合兩份文件來(lái)看，可(kě)以明(míng)确銀行業金融機構不能爲施工方給政府投資項目的(de)墊資施工業務提供融資。

如何合規地開展此類業務，我們須明(míng)确兩個(gè)問題：

1. 何爲政府投資項目

《政府投資條例》中的(de)禁止施工企業墊資規定，僅适用(yòng)于“政府投資項目”，那什(shén)麽是政府投資項目? 根據《政府投資條例》規定，政府投資項目包括政府直接投資的(de)項目及以資本金注入方式提供資金支持的(de)項目，采取投資補助及貸款貼息方式的(de)項目雖然也(yě)是使用(yòng)了(le)政府資金的(de)項目，但不屬于政府投資項目。在業務實踐中區(qū)分(fēn)是否爲政府投資項目的(de)常用(yòng)方式一是看項目業主單位（即立項批複中明(míng)确的(de)單位），如業主單位爲政府部門、政府全額撥款性質的(de)事業單位，則該項目爲政府投資項目；二是看資本金來(lái)源，如項目資本金來(lái)源爲财政直接撥付資金，則爲政府投資項目；三是查詢《投資項目在線審批監管平台》，政府投資項目立項信息會在該平台中反映。

2. 何爲墊資

實踐中“墊資”非一個(gè)嚴謹的(de)法律概念，法律、行政法規層面對(duì)墊資沒有明(míng)确定義和(hé)規定，究竟是以施工進度爲标準？還(hái)是以驗收爲标準？抑或以合同約定爲标準？認定标準不統一，因此，總體來(lái)說，對(duì)于墊資行爲的(de)界定，技術上尚有一定難度，定義相對(duì)模糊。6号文第一條第三款首次對(duì)帶資承包給出了(le)官方的(de)定義，即：“帶資承包是指建設單位未全額支付工程預付款或未按工程進度按月(yuè)支付工程款(不含合同約定的(de)質量保證金)，由建築業企業墊資施工。”根據上述定義，墊資可(kě)以分(fēn)爲兩種類型：

（1）未全額支付工程預付款。工程預付款是發包人(rén)爲解決承包人(rén)在施工準備階段資金周轉問題而提供的(de)協助，如承包人(rén)在施工準備階段爲準備進場(chǎng)而采購(gòu)水(shuǐ)泥、鋼材等大(dà)宗材料或者租賃大(dà)型機械設備等所必需的(de)費用(yòng)，發包人(rén)未能全額支付的(de)部分(fēn)即爲墊資款。

（2）未按月(yuè)支付工程進度款。這(zhè)裏存在兩種情況：

發承包方按照(zhào)完成一定工作量或者形象進度作爲支付周期，如承包人(rén)每完成2000萬工作量或者每完成3層施工作爲一個(gè)付款周期；

發包人(rén)按月(yuè)支付工程款，但僅支付上月(yuè)完成工作量一定比例，而非全額支付的(de)。

那麽到底支付多(duō)少比例才算(suàn)墊資呢(ne)？2004年财政部、建設部發布的(de)《建設工程價款結算(suàn)暫行辦法（财建【2004】369号）》規定：“根據确定的(de)工程計量結果，承包人(rén)向發包人(rén)提出支付工程進度款申請，14天内，發包人(rén)應按不低于工程價款的(de)80%，不高(gāo)于工程價款的(de)90％向承包人(rén)支付工程進度款。”參照(zhào)該規定，如果進度款低于當期已完工程進度計量款的(de)80%，就可(kě)能構成“墊資”。

這(zhè)一問題在2022年6月(yuè)14日财政部和(hé)住建部發布的(de)《關于完善建設工程價款結算(suàn)有關辦法的(de)通(tōng)知（财建【2022】183号）》（以下(xià)簡稱183号文）中有了(le)明(míng)确規定，“政府機關、事業單位、國有企業建設工程進度款支付應不低于已完成工程價款的(de)80%；同時(shí)，在确保不超出工程總概（預）算(suàn)以及工程決（結）算(suàn)工作順利開展的(de)前提下(xià)，除按合同約定保留不超過工程價款總額3%的(de)質量保證金外，進度款支付比例可(kě)由發承包雙方根據項目實際情況自行确定”。該規定已于2022年8月(yuè)1日施行。

3. 融資方案合規性分(fēn)析

除了(le)通(tōng)過工程進度款支付比例來(lái)判斷是否構成違規墊資外，還(hái)有其他(tā)一些認定方式也(yě)可(kě)構成違規，爲了(le)保證此類業務的(de)合規性，實踐中還(hái)須關注以下(xià)幾個(gè)方面：

（1）施工方或委托代建方僅針對(duì)某一項特定的(de)政府投資項目施工或代建融資的(de)須審慎介入。此類業務一方面是否構成墊資較難認定，另一方面存在通(tōng)過施工方變相向政府投資項目提供融資的(de)違規風險。

（2）對(duì)合同明(míng)确約定有墊資條款的(de)業務不得(de)介入。如合同明(míng)确約定墊資條款，則此業務已經違規，不得(de)提供融資。

（3）合同約定有預付款的(de)須審核預付款資金是否全額到位，如未全額到位的(de)不得(de)提供融資。

（4）關注融資額度。除了(le)關注支付進度款的(de)比例，還(hái)需要考慮融資額度的(de)合理(lǐ)性，防範因融資額度高(gāo)而被認定爲墊資的(de)風險。

（5）關注融資期限。貸款期限須與政府預算(suàn)期限匹配，否則構成墊資。可(kě)以參考《政府購(gòu)買服務管理(lǐ)辦法》的(de)規定，原則上貸款期限爲一年，最長(cháng)不得(de)超過三年。

案例1：

某施工企業成立于2022年3月(yuè)，2022年4月(yuè)中标了(le)某縣住建局發包的(de)集中供熱(rè)項目，合同總金額1億元，合同約定付款進度爲建設期支付合同價款70％，剩餘30％待項目完工合格并移交後分(fēn)三年支付，逐年支付比例爲5％、5％、20％。現該施工企業向銀行申請8000萬元流動資金貸款，期限4年。該業務是否合規？

合規性分(fēn)析：不合規。

（1）發包合同不合規。該項目爲政府投資項目，合同約定的(de)付款進度爲“建設期支付合同價款70％，剩餘30％待項目完工合格并移交後分(fēn)三年支付，逐年支付比例爲5％、5％、20％。”該付款條件構成墊資，與政府投資項目“政府投資項目不能由施工方墊資”的(de)規定不符。

（2）貸款主體不适格。該施工企業2022年3月(yuè)才成立，無任何經營基礎，現僅爲該政府投資項目施工，通(tōng)過該施工企業融資存在被認定爲通(tōng)過施工企業違規繞道向政府全額撥付資金的(de)政府投資項目融資增加隐性債務的(de)風險。

（3）融資額度過高(gāo)。該項目總投1億元，由施工方申請8000萬元流動資金貸款，該融資額度達到該項目通(tōng)過項目融資的(de)最高(gāo)額度，與施工企業正常的(de)融資模式不符。

（4）期限不合理(lǐ)。融資期限超過了(le)3年。

案例2：

以某國有企業爲項目實施主體的(de)某文旅項目，項目總投資1億元，根據可(kě)研報告及可(kě)研批複，項目建設資金構成及來(lái)源爲項目資本金2000萬元，由某縣财政局撥付，剩餘由項目業主單位通(tōng)過自籌及銀行融資等多(duō)渠道解決。該項目由案例1中的(de)施工企業中标，付款周期和(hé)條件與案例1中的(de)一緻，施工企業的(de)融資方案與案例1相同。請問該業務模式是否合規。

合規性分(fēn)析：該案例的(de)分(fēn)析關鍵是确定該項目是否爲政府投資項目，我們慣性的(de)認知是政府投資項目是由政府部門爲業主單位的(de)項目，該項目在國有企業名下(xià)，不屬于政府投資項目。根據前文的(de)分(fēn)析，以政府出資作爲項目資本金的(de)項目亦屬于政府投資項目，故該項目雖然在國有企業名下(xià)，但依然屬于政府投資項目，确定爲政府投資項目的(de)合規分(fēn)析與案例1的(de)分(fēn)析一緻。

案例3：

某市政府委托市屬的(de)A城(chéng)投公司代建某市政道路，A城(chéng)投公司将該項目施工工程發包，由B施工企業中标，現B施工企業向銀行申請貸款。請問該業務模式是否合規？

該案例的(de)合規性分(fēn)析須分(fēn)爲以下(xià)幾種情形分(fēn)别考慮：

情形一：市政府與A城(chéng)投公司的(de)《委托代建合同》約定代建款在項目建成後按5年期限分(fēn)期撥付，A城(chéng)投公司與B施工企業簽訂的(de)《施工合同約定》市政府向A城(chéng)投公司的(de)代建款撥付到位後向B施工企業支付工程款。

該情形通(tōng)過已經被隐性債務的(de)相關文件中明(míng)令禁止委托代建并墊資的(de)方式承接市政項目，進而引入施工方墊資，該業務模式不合規。

情形二：市政府與A城(chéng)投公司的(de)《委托代建合同》約定代建款按施工進度分(fēn)期撥付，A城(chéng)投公司與B施工企業簽訂的(de)《施工合同》約定A城(chéng)投公司向B施工企業支付的(de)工程款按進度支付。

該情形下(xià)如按進度撥付則不構成墊資，此時(shí)融資方案的(de)設計關鍵是要考慮金額及期限，詳見前文分(fēn)析。

案例4：

某準公益性的(de)公園項目，項目運營收益無法全額覆蓋項目投資成本。該項目業主單位爲A城(chéng)投公司，A城(chéng)投公司與B施工企業簽訂了(le)《施工合同》，B施工企業以該施工合同向銀行申請貸款。請問該業務模式是否合規？

該案例的(de)合規性分(fēn)析須分(fēn)爲以下(xià)幾種情形分(fēn)别考慮：

情形一：A城(chéng)投公司爲新成立企業，除運營該項目外名下(xià)無其他(tā)資産，也(yě)無其他(tā)收入。項目運營收入僅能覆蓋投資成本的(de)40%，爲實現項目投資收益平衡，項目收益中包含了(le)政府補貼，通(tōng)過政府補貼實現項目投資收益的(de)平衡。

該情形下(xià)因A城(chéng)投公司無其他(tā)綜合收入，僅依靠項目運營收入無法實現項目運營的(de)的(de)收支平衡，也(yě)就無法完全依靠自有資金支付工程款。項目自平衡主要須依靠财政補貼，且補貼比例超過50%，該業務模式存在新增政府隐性債務的(de)風險。

情形二：A城(chéng)投公司已經成立多(duō)年，名下(xià)資産及運營項目較多(duō)，綜合收入規模較大(dà)，經營現金流不僅可(kě)覆蓋存量債務，也(yě)可(kě)覆蓋該項目投資額度。

該情形下(xià)因A城(chéng)投公司經營闆塊較多(duō)，綜合收入規模較大(dà)，依靠自有其他(tā)闆塊的(de)經營現金流可(kě)以覆蓋項目投資額度，既可(kě)以綜合現金流支付工程欠款，因此，該模式下(xià)隻要不存在爲政府投資項目墊資的(de)問題，可(kě)以向承攬該項目的(de)施工企業發放流動貸款資金貸款。

 

情形三：基于PPP項目合同中的(de)政府付費資金償還(hái)

PPP項目與政府采購(gòu)項目不同，政府采購(gòu)的(de)資金必須在既有預算(suàn)中安排，而PPP項目的(de)财政管理(lǐ)，是通(tōng)過财政承受能力論證和(hé)中期财政規劃約束的(de)。雖然《PPP項目财政承受能力論證指引（财金【2015】21号）》（以下(xià)簡稱21号文）已于2020年失效，但在新規發布之前仍然有一定的(de)參照(zhào)價值。根據21号文，通(tōng)過财政承受能力論證的(de)項目，各級财政部門應當在編制年度預算(suàn)和(hé)中期财政規劃時(shí)，将項目财政支出責任納入預算(suàn)統籌安排。

《PPP項目财政管理(lǐ)暫行辦法（财金【2016】92号）》（以下(xià)簡稱92号文）是專門規範财政部門在PPP項目中履職行爲的(de)文件，其中第四章(zhāng)“項目财政預算(suàn)管理(lǐ)” 規定，“行業主管部門應當根據預算(suàn)管理(lǐ)要求，将PPP項目合同中約定的(de)政府跨年度财政支出責任納入中期财政規劃，經财政部門審核彙總後，報本級人(rén)民政府審核，保障政府在項目全生命周期内的(de)履約能力”“本級人(rén)民政府同意納入中期财政規劃的(de)PPP項目，由行業主管部門按照(zhào)預算(suàn)編制程序和(hé)要求，将合同中符合預算(suàn)管理(lǐ)要求的(de)下(xià)一年度财政資金收支納入預算(suàn)管理(lǐ)，報請财政部門審核後納入預算(suàn)草(cǎo)案，經本級政府同意後報本級人(rén)民代表大(dà)會審議(yì)”。

21号文對(duì)PPP項目中政府付費資金規定，“運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的(de)直接付費責任。不同付費模式下(xià)，政府承擔的(de)運營補貼支出責任不同。政府付費模式下(xià)，政府承擔全部運營補貼支出責任；可(kě)行性缺口補助模式下(xià)，政府承擔部分(fēn)運營補貼支出責任；使用(yòng)者付費模式下(xià)，政府不承擔運營補貼支出責任。”

92号文和(hé)21号文是PPP項目中政府付費資金作爲項目收益，進而可(kě)以作爲貸款還(hái)款來(lái)源的(de)制度基礎，通(tōng)過财政承受能力論證、支出監測平台等突破了(le)三年财政中期規劃的(de)限制。因此PPP項目合同項下(xià)的(de)政府付費資金作爲PPP項目貸款的(de)還(hái)款來(lái)源是合規的(de)，即使貸款期限超過三年也(yě)是合規的(de)。

根據《關于規範金融企業對(duì)地方政府和(hé)國有企業投融資行爲有關問題的(de)通(tōng)知（财金【2018】23号文）》的(de)規定，“國有金融企業應以PPP項目規範運作爲融資前提條件，對(duì)于未落實項目資本金來(lái)源、未按規定開展物(wù)有所值評價、财政承受能力論證的(de)，物(wù)有所值評價、财政承受能力論證等相關信息沒有充分(fēn)披露的(de)PPP項目，不得(de)提供融資。”

因此以此類資金作爲還(hái)款來(lái)源時(shí)須符合以下(xià)兩個(gè)條件：

1. 必須列入财政部PPP項目庫。

2017年财政部發布《關于規範政府和(hé)社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理(lǐ)的(de)通(tōng)知（财辦金【2017】92号）》，全面加強了(le)PPP綜合信息平台項目庫的(de)管理(lǐ)工作，對(duì)已入庫項目進行集中清理(lǐ)，嚴格規範項目入庫的(de)審核條件，旨在以PPP綜合信息平台項目庫爲抓手，進一步規範PPP項目的(de)運作。整頓後，PPP綜合信息平台項目庫入庫成爲判斷PPP項目合規性的(de)重要依據。根據《政府和(hé)社會資本合作（PPP）綜合信息平台運行規程（财金【2015】166号）》第19條規定，未列入PPP項目庫的(de)，不得(de)通(tōng)過财政預算(suàn)安排支出責任。

2. 必須取得(de)财政承受能力論證報告，論證結論爲通(tōng)過并取得(de)相關批複。

财政部2017年發布的(de)《PPP項目财政承受能力解讀》對(duì)政府付費PPP項目中财政承受能力的(de)重要性進行了(le)解釋，“對(duì)PPP項目進行财政承受能力論證，是财政安排PPP項目财政支出責任預算(suàn)的(de)重要依據，PPP項目表面上看是以社會資本投資、建設、運營、管理(lǐ)爲主，但因PPP項目的(de)所有權歸屬政府，并于經營期滿後無條件移交政府，其實質是政府用(yòng)未來(lái)财政預算(suàn)購(gòu)買政府公共基礎設施。所進行财政承受能力論證是控制PPP項目投資風險的(de)重要措施。”

此外，PPP相關制度還(hái)對(duì)PPP項目實施規定了(le)兩個(gè)重要指标，也(yě)是金融機構在考察以此類資金作爲還(hái)款來(lái)源時(shí)須重點關注的(de)問題：

每一年度全部PPP項目需要從預算(suàn)中安排的(de)支出責任，占一般公共預算(suàn)支出比例應當不超過10%。21号文曾規定，“每一年度全部PPP項目需要從預算(suàn)中安排的(de)支出責任，占一般公共預算(suàn)支出比例應當不超過10%”，這(zhè)一規定被吸收到了(le)《财政部關于推進政府和(hé)社會資本合作規範發展的(de)實施意見（财金【2019】10号文）》（以下(xià)簡稱10号文）中，規定“建立PPP項目支出責任預警機制，對(duì)财政支出責任占比超過7%的(de)地區(qū)進行風險提示，對(duì)超過10%的(de)地區(qū)嚴禁新項目入庫”。

如果是政府付費模式項目，财政支出責任占比不得(de)超過5%。根據10号文規定“财政支出責任占比超過5%的(de)地區(qū)，不得(de)新上政府付費項目”，并且對(duì)于規避上述限制條件，将新上政府付費項目打捆、包裝爲少量使用(yòng)者付費項目特别規定，“項目内容無實質關聯、使用(yòng)者付費比例低于10%的(de)，不予入庫。”

 

情形四：以政府補貼資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源

常見的(de)業務模式：

以政府補貼資金作爲貸款還(hái)款來(lái)源常見的(de)業務模式有如下(xià)三種類型，具體如下(xià)：

1. 财政補貼資金爲項目建設資金來(lái)源，在财政補貼資金未到位前申請銀行貸款，财政補貼資金到位後償還(hái)貸款。此類業務常見的(de)業務場(chǎng)景通(tōng)常爲搭橋貸款。

合規分(fēn)析：不合規。

搭橋貸款的(de)相關規定源于2009年原銀監會發布的(de)《關于當前調整部分(fēn)信貸監管政策促進經濟穩健發展的(de)通(tōng)知（銀監發【2009】3号）》，爲應對(duì)國際金融危機的(de)沖擊和(hé)國内經濟下(xià)行的(de)風險，拓寬項目貸款範圍，對(duì)“符合國家宏觀經濟政策導向、項目業主信譽良好、相關政府部門已同意開展項目前期工作或已列入國家發展改革委規劃”的(de)項目，在項目資本金能按期按比例到位、各類風險可(kě)控及貸款回收安全的(de)前提下(xià)，允許銀行業金融機構在一定額度内向非生産性項目發起人(rén)或股東發放搭橋貸款。

2010年，原銀監會針對(duì)2009年搭橋貸款的(de)規定又下(xià)發了(le)《關于規範銀行業金融機構搭橋貸款業務的(de)通(tōng)知（銀監發【2010】35号）》，進一步規範了(le)金融機構實施搭橋貸款業務，禁止金融機構提供三種情形下(xià)搭橋貸款：

（1）銀行業金融機構向項目發起人(rén)或股東發放的(de)項目資本金搭橋貸款；

（2）銀行業金融機構以企業應收财政資金或補助爲由，向借款人(rén)發放财政性質資金（包括發展改革委安排的(de)中央預算(suàn)内投資資金）的(de)搭橋貸款；

（3）銀行業金融機構爲企業發行債券、短期融資券、中期票(piào)據、發行股票(piào)（含定向增發和(hé)私募）以及股權轉讓等提供搭橋貸款。

案例1：

某文化(huà)街(jiē)區(qū)改造項目，總投資1億元，項目建設資金來(lái)源爲中央預算(suàn)内的(de)文旅專項補助資金3000萬元，剩餘資金由借款人(rén)自籌。借款人(rén)自籌資金已經到位，現因中央預算(suàn)内的(de)文旅專項補助資金3000萬元尚未到位，故向銀行申請貸款，設定的(de)貸款還(hái)款來(lái)源爲中央預算(suàn)内的(de)文旅專項補助資金。請問該業務模式是否合規？

案例分(fēn)析：不合規。根據前文所述的(de)搭橋貸款的(de)相關規定，不能爲項目建設期的(de)财政補貼資金提供搭橋貸款。

案例2：

某20兆瓦光(guāng)伏項目，項目已建成發電，項目年運營收入2500萬元左右，其中電網公司支付的(de)上網電價500萬元左右，中央新能源補貼2000萬元。因中央新能源補貼資金一直未按期到位，該項目應收新能源補貼款超過6000萬。現該項目向銀行申請5000萬元項目貸款，用(yòng)于支付前期工程欠款，貸款還(hái)款來(lái)源爲應收的(de)新能源補貼款。請問該業務模式是否合規？

案例分(fēn)析：合規。搭橋貸款的(de)不能爲财政補貼資金提供搭橋的(de)禁止性規定針對(duì)的(de)是建設期的(de)補助資金，該案例中補貼資金爲項目運營期的(de)補貼資金。

但2022年6月(yuè)22日國務院常務會議(yì)提出的(de)新政策突破了(le)以上規定，會議(yì)提出，“運用(yòng)政策性、開發性金融工具，通(tōng)過發行金融債券等籌資3000億元，用(yòng)于補充包括新型基礎設施在内的(de)重大(dà)項目資本金、但不超過全部資本金的(de)50%，或爲專項債項目資本金搭橋”。新規一是突破了(le)禁止向項目資本金提供搭橋貸款的(de)規定，二是突破了(le)禁止向财政性質資金提供搭橋貸款的(de)規定。而且從防控政府隐性債務的(de)角度來(lái)看，專項債是納入預算(suàn)管理(lǐ)的(de)政府顯性債務，其發行和(hé)償還(hái)有嚴格的(de)規定，政策性、開發性金融工具提供的(de)過橋貸款隻是普通(tōng)的(de)債務，與專項債有本質的(de)不同。用(yòng)政策性、開發性金融工具過橋貸款替換專項債，等于在專項債使用(yòng)的(de)閉環上開了(le)一個(gè)口子，必須有嚴格的(de)配套監管措施确保二者的(de)合規銜接，防止新增政府隐性債務。随後7月(yuè)13日下(xià)午，國新辦舉行新聞發布會上央行金融市場(chǎng)司司長(cháng)鄒瀾對(duì)此做(zuò)了(le)進一步的(de)解釋，這(zhè)一規定是在當前特殊市場(chǎng)環境下(xià)作出的(de)，主要是針對(duì)遲早要幹的(de)項目，通(tōng)過金融工具的(de)支持，快(kuài)速精準打通(tōng)資本金無法到位造成的(de)堵點，推動項目盡早開工，盡快(kuài)形成實物(wù)工作量。資本金足額到位後，前期的(de)8000億元政策性、開發性中長(cháng)期信貸資金就可(kě)以及時(shí)跟進，商業銀行貸款等社會資本也(yě)将迅速跟進，共同助力形成項目實物(wù)工作量，穩定宏觀經濟大(dà)盤。而且使用(yòng)範圍也(yě)有明(míng)确的(de)限制，重點投向既有較強的(de)社會效益，又有一定經濟可(kě)行性的(de)三類項目：（1）中央财經委員(yuán)會第十一次會議(yì)明(míng)确的(de)五大(dà)基礎設施重點領域，分(fēn)别爲交通(tōng)水(shuǐ)利能源等網絡型基礎設施、信息科技物(wù)流等産業升級基礎設施、地下(xià)管廊等城(chéng)市基礎設施、高(gāo)标準農田等農業農村(cūn)基礎設施、國家安全基礎設施。

（2）重大(dà)科技創新等領域。

（3）其他(tā)可(kě)由地方政府專項債券投資的(de)項目。

由于貸款具有很強的(de)特殊性，是政策性銀行運用(yòng)政策性、開發性金融工具實施，資金來(lái)源也(yě)僅限于政策性銀行發行金融債券等籌資的(de)3000億元，并且投向的(de)項目範圍很窄，因此整體風險較小，此外從嚴格意義上來(lái)說專項債資金與财政資金還(hái)是有一定差别的(de)。

2. 在項目運營收益資金平衡方案中加入财政補貼，以财政補貼作爲貸款還(hái)款來(lái)源。

此類項目通(tōng)常依靠項目收益無法實現項目自身收支平衡，須通(tōng)過加入政府補貼資金實現盈虧平衡及項目貸款本息償還(hái)。此類業務常見的(de)業務場(chǎng)景爲針對(duì)項目提供融資，後續項目還(hái)款來(lái)源包含項目資金自平衡方案中的(de)财政補貼資金。

合規性分(fēn)析：這(zhè)種方式難點在于除了(le)PPP項下(xià)的(de)可(kě)行性缺口補助的(de)回報機制，沒有一套标準化(huà)的(de)财政補貼流程，而不合規的(de)财政補貼很可(kě)能被認定爲新增隐債。

在現有政府性債務文件中，對(duì)上述問題有涉及的(de)有《關于加強地方政府性債務管理(lǐ)的(de)意見（國發【2014】43号）》（以下(xià)簡稱43号文）規定“鼓勵社會資本通(tōng)過特許經營等方式，參與城(chéng)市基礎設施等有一定收益的(de)公益性事業投資和(hé)運營。政府通(tōng)過特許經營權、合理(lǐ)定價、财政補貼等事先公開的(de)收益約定規則，使投資者有長(cháng)期穩定的(de)收益。”

43号文還(hái)清晰界定了(le)此類融資的(de)各主體職責，規定“投資者按照(zhào)市場(chǎng)化(huà)原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特别目的(de)公司建設和(hé)運營合作項目。投資者或特别目的(de)公司可(kě)以通(tōng)過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資産證券化(huà)等市場(chǎng)化(huà)方式舉債并承擔償債責任。政府對(duì)投資者或特别目的(de)公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理(lǐ)定價、财政補貼等相關責任，不承擔投資者或特别目的(de)公司的(de)償債責任”，融資主體是社會資本或項目公司，其承擔償債責任，政府承擔按約定規則支付财政補貼的(de)責任，但不承擔償債責任，因此合規的(de)政府補貼不會産生隐性債務。

财政部财金23号文也(yě)規定“項目現金流涉及可(kě)行性缺口補助、政府付費、财政補貼等财政資金安排的(de)，金融企業應當嚴格核實地方政府履行相關程序的(de)合規性和(hé)完備性”。從上述規定可(kě)知，通(tōng)過給項目提供财政補貼實現項目資金平衡須關注的(de)重點有以下(xià)方面：

（1）事先公開，流程合規。通(tōng)過公開招标、确定受讓方、簽訂特許經營協議(yì)等方式明(míng)确财政補貼事項。

（2）涉及的(de)财政補貼資金須合規納入财政預算(suàn)，此處一方面須審核相關确認納入預算(suàn)的(de)文件；另一方面須關注期限，中期财政規劃不能超過三年。

3.财政補貼資金爲借款人(rén)日常經營現金流中的(de)一部分(fēn)，以此作爲貸款還(hái)款來(lái)源。

此類常見的(de)爲從事民生領域的(de)企業，如公交公司、軌道交通(tōng)、供熱(rè)公司、供水(shuǐ)公司、污水(shuǐ)處理(lǐ)等，因其運營行業的(de)民生屬性及低盈利性，政府往往會提供部分(fēn)财政補貼，此類财政補貼作爲借款人(rén)日常運營現金流的(de)一部分(fēn)已經固化(huà)。

合規性分(fēn)析：基本合規，但須關注構成比例，超過50%收入來(lái)自财政補貼的(de)将被認定爲隐性債務。

上述财政補貼資金是借款人(rén)日常運營現金流的(de)一部分(fēn)，是其收入構成的(de)部分(fēn)，可(kě)以作爲貸款還(hái)款來(lái)源，但須關注構成比例，從隐性債務認定實踐來(lái)看，财政補貼超過綜合收入50%的(de)融資主體一般會被判定不具備市場(chǎng)化(huà)運營能力，其融資還(hái)款來(lái)源主要是财政資金，因此會被認定爲隐債客戶。