國務院辦公廳轉發中國證監會等部門《關于進一步做(zuò)好資本市場(chǎng)财務造假綜合懲防工作的(de)意見》的(de)通(tōng)知

國辦發〔2024〕34号

各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：

中國證監會、公安部、财政部、中國人(rén)民銀行、金融監管總局、國務院國資委《關于進一步做(zuò)好資本市場(chǎng)财務造假綜合懲防工作的(de)意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

國務院辦公廳

2024年6月(yuè)29日

（此件公開發布）

關于進一步做(zuò)好資本市場(chǎng)财務造假綜合懲防工作的(de)意見

中國證監會 公安部 财政部

中國人(rén)民銀行 金融監管總局 國務院國資委

資本市場(chǎng)在金融運行中具有牽一發而動全身的(de)重要作用(yòng)，财務造假嚴重擾亂資本市場(chǎng)秩序、動搖投資者信心。近年來(lái)，各有關方面認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大(dà)監管執法力度，一批财務造假案件得(de)到及時(shí)查處，市場(chǎng)生态有效淨化(huà)。但是，财務造假花樣翻新，案件查處難度大(dà)，有效打擊系統性、隐蔽性、複雜(zá)性财務造假的(de)任務十分(fēn)艱巨，必須堅持綜合施策，強化(huà)标本兼治，持續保持高(gāo)壓态勢，切實增強工作合力。爲從嚴打擊資本市場(chǎng)财務造假，維護良好市場(chǎng)生态，現就進一步做(zuò)好财務造假綜合懲防工作提出如下(xià)意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想爲指導，深入貫徹黨的(de)二十大(dà)精神，認真落實習(xí)近平總書(shū)記關于資本市場(chǎng)改革發展的(de)重要指示批示精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持市場(chǎng)化(huà)、法治化(huà)方向，進一步加大(dà)對(duì)财務造假的(de)打擊力度，完善監管協同機制，構建防治财務造假長(cháng)效機制，加大(dà)制度供給，強化(huà)激勵約束，爲推動資本市場(chǎng)高(gāo)質量發展提供有力支撐。

——堅持問題導向。依法從嚴打擊财務造假，強化(huà)穿透式監管，提升執法司法工作質效。堅持“追首惡”與“打幫兇”并舉，強化(huà)對(duì)造假責任人(rén)及配合造假方的(de)追責。

——堅持系統觀念。凝聚各方合力，提升财務造假綜合懲防工作的(de)系統性、整體性、協同性。強化(huà)條塊結合、區(qū)域聯動，形成各部門、各地區(qū)各司其職、齊抓共治的(de)工作格局。

——堅持守正創新。加大(dà)基礎制度供給，創新方式方法，構建常态化(huà)、長(cháng)效化(huà)工作機制。強化(huà)激勵約束，增強内生動力，營造崇尚誠信、不做(zuò)假賬的(de)良好市場(chǎng)環境。

二、堅決打擊和(hé)遏制重點領域财務造假

（一）嚴肅懲治欺詐發行股票(piào)債券行爲。持續優化(huà)完善股票(piào)債券發行上市審核注冊機制，把好資本市場(chǎng)“入口關”。加大(dà)股票(piào)發行環節現場(chǎng)檢查和(hé)督導力度，聚焦業績異常增長(cháng)等情形，嚴防“帶病闖關”。重點關注已違約及風險類債券發行人(rén)，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用(yòng)募集資金和(hé)逃廢債等違法違規行爲。

（二）嚴厲打擊系統性造假和(hé)配合造假。密切跟進系統性、團夥型财務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通(tōng)過僞造變造憑證、利用(yòng)關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的(de)行爲。全面懲處财務造假的(de)策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化(huà)配合造假的(de)職業犯罪團夥，堅決破除造假“生态圈”。

（三）加強對(duì)濫用(yòng)會計政策實施造假的(de)監管。強化(huà)财會監督，加大(dà)對(duì)濫用(yòng)會計政策和(hé)會計估計實施财務造假的(de)打擊力度。密切關注會計政策和(hé)會計估計執行情況，加大(dà)對(duì)操縱資産減值計提調節利潤、以财務“洗澡”掩蓋前期造假行爲的(de)打擊力度。

（四）強化(huà)對(duì)特定領域财務造假的(de)打擊。依法懲治證券發行人(rén)、上市公司通(tōng)過“空轉”、“走單”等虛假貿易方式實施的(de)财務造假。嚴厲打擊利用(yòng)供應鏈金融、商業保理(lǐ)、票(piào)據交易等方式實施的(de)财務造假。從嚴懲處基于完成并購(gòu)重組業績承諾、便于大(dà)股東攫取巨額分(fēn)紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的(de)實施的(de)财務造假。壓實私募股權創投基金管理(lǐ)人(rén)勤勉盡責責任，加強對(duì)基金所投項目财務真實性的(de)盡職調查和(hé)投後管理(lǐ)，防範造假行爲發生。

三、優化(huà)證券監管執法體制機制

（五）健全線索發現機制。加強日常監管，加大(dà)監督檢查力度，突出科技支持作用(yòng)，發揮全國信用(yòng)信息共享平台的(de)支撐功能，依法查詢國家金融信用(yòng)信息基礎數據庫，多(duō)渠道識别财務造假線索。健全對(duì)線索的(de)全流程閉環管理(lǐ)機制，規範線索處置程序。依法依規利用(yòng)銀行流水(shuǐ)電子化(huà)查詢和(hé)反洗錢協查機制，提高(gāo)涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和(hé)串并分(fēn)析其他(tā)相關方造假線索。優化(huà)檢查調查統籌調度和(hé)跨區(qū)域協作機制，提升重大(dà)複雜(zá)線索發現能力。

（六）提升行政執法效能。加快(kuài)推進監管轉型，優化(huà)各條線各環節職能定位，構建高(gāo)效協同的(de)監管架構。強化(huà)發行審核、公司監管、中介機構監管等業務條線協同，提升監管效能。加強日常監管、稽查執法、行政處罰等各環節銜接，提升執法效率。完善重大(dà)财務造假案件調查處罰機制，提高(gāo)查辦質效。及時(shí)總結執法經驗，持續優化(huà)監管工作流程機制。用(yòng)好與境外證券監管機構簽署的(de)雙邊、多(duō)邊監管合作諒解備忘錄，加大(dà)跨境協查力度，提升對(duì)利用(yòng)境外業務從事财務造假的(de)查處效率。

（七）深化(huà)行刑銜接協作。推動強化(huà)證券執法和(hé)司法機關在信息共享、案件辦理(lǐ)、警示教育等方面的(de)協作。針對(duì)欺詐發行、違規信息披露、背信損害上市公司利益等重大(dà)證券違法線索，符合條件的(de)，及時(shí)啓動聯合情報導偵工作。對(duì)跨區(qū)域、系統性等重大(dà)造假犯罪案件，推動建立健全公安和(hé)檢察機關聯合挂牌督辦機制，提升大(dà)案要案查處效率。

四、加大(dà)全方位立體化(huà)追責力度

（八）強化(huà)行政追責威懾力。加快(kuài)出台上市公司監督管理(lǐ)條例，明(míng)确第三方配合造假、資金占用(yòng)等違規行爲的(de)法律責任。用(yòng)足用(yòng)好法律授權，加大(dà)對(duì)财務造假案件的(de)處罰力度，對(duì)主要責任人(rén)員(yuán)依法堅決實施市場(chǎng)禁入。優化(huà)财務造假行政處罰标準，大(dà)幅提高(gāo)違法成本。對(duì)惡意轉移财産的(de)被執行人(rén)，通(tōng)過向法院提起撤銷權之訴追回相關财産。嚴格執行重大(dà)違法強制退市制度，對(duì)欺詐發行、嚴重财務造假的(de)公司依法堅決予以退市，強化(huà)對(duì)相關機構和(hé)個(gè)人(rén)追責。

（九）推動加大(dà)刑事追責力度。推動出台背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大(dà)對(duì)控股股東、實際控制人(rén)組織實施财務造假、侵占上市公司财産等行爲的(de)刑事追責力度。深挖上市公司董事、高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)挪用(yòng)資金、職務侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人(rén)員(yuán)配合實施财務造假構成犯罪的(de)，依法堅決追究刑事責任。

（十）推動完善民事追責支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化(huà)登記、訴訟、執行等程序，完善示範判決機制，加大(dà)證券糾紛特别代表人(rén)訴訟制度适用(yòng)力度。統籌運用(yòng)先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人(rén)承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高(gāo)違法成本。

五、加強部際協調和(hé)央地協同

（十一）國有資産出資人(rén)加強監督管理(lǐ)。履行國有資産出資人(rén)職責的(de)部門、有關企業主管部門持續加強對(duì)所出資企業的(de)監督管理(lǐ)，及時(shí)督促相關企業依法依規處置所控股證券發行人(rén)、上市公司财務造假及配合造假問題，嚴肅追責問責，并及時(shí)将處理(lǐ)結果反饋财政、證券監管部門。督促所出資企業積極履行對(duì)所參股證券發行人(rén)、上市公司财務真實性的(de)股東監督責任。加強執法協作，發現涉及其他(tā)證券發行人(rén)、上市公司财務造假線索的(de)，及時(shí)将線索移交财政、證券監管部門。

（十二）金融監管部門提升協同打擊力度。金融監管部門及時(shí)處置所屬企業、所監管企業的(de)财務造假、配合造假、爲違規占用(yòng)擔保提供協助等問題并向财政、證券監管部門通(tōng)報。督促銀行等金融機構加強對(duì)證券發行人(rén)、上市公司等貸款對(duì)象财務真實性的(de)關注和(hé)審查。在函證集中化(huà)基礎上，加快(kuài)推進函證數字化(huà)處理(lǐ)，鼓勵、引導中介機構等主體通(tōng)過數字函證平台開展函證業務，加大(dà)對(duì)金融機構函證業務合規性的(de)監督檢查力度。強化(huà)證券執法與财政執法的(de)分(fēn)工協作，避免監管真空及監管重複。加大(dà)債券市場(chǎng)統一執法力度，提升執法效率。

（十三）壓實地方政府責任。地方各級政府在提供政策支持過程中，将證券發行人(rén)、上市公司财務真實性作爲扶優限劣的(de)重要依據，依法合規出具稅收、合規等證明(míng)文件。在市場(chǎng)監管、稅務、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、産權登記等領域爲相關部門調查取證提供支持。加強與相關部門工作協同，切實履行因财務造假問題引緻風險的(de)屬地處置責任。

六、常态化(huà)長(cháng)效化(huà)防治财務造假

（十四）增強公司治理(lǐ)内生約束。引導證券發行人(rén)、上市公司加強内控體系建設，突出對(duì)舞弊重點領域、環節的(de)監督制約。落實獨立董事改革要求，有效發揮獨立董事監督作用(yòng)，強化(huà)審計委員(yuán)會反舞弊職責。推動上市公司建立績效薪酬追索等内部追責機制，督促董事和(hé)高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)履職盡責。強化(huà)考核約束，将财務造假作爲各級國有企業負責人(rén)經營業績考核扣分(fēn)項。加大(dà)對(duì)“關鍵少數”的(de)宣傳教育力度，将誠信合規意識作爲資本市場(chǎng)培訓的(de)核心内容。

（十五）壓實中介機構“看門人(rén)”責任。推廣以上市公司和(hé)債券發行人(rén)質量爲導向的(de)中介機構執業質量評價機制。督促保薦機構、會計師事務所、資産評估機構、律師事務所等中介機構加強執業質量控制。強化(huà)對(duì)中介機構的(de)監督檢查，中介機構發現涉及證券發行人(rén)、上市公司财務造假的(de)，及時(shí)向财政、證券監管部門通(tōng)報。中介機構在發現造假行爲時(shí)主動報告的(de)，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構及從業人(rén)員(yuán)信用(yòng)記錄，督促有關機構及人(rén)員(yuán)勤勉盡責。對(duì)存在重大(dà)違法違規行爲的(de)中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可(kě)、從業人(rén)員(yuán)禁入等制度。

（十六）完善财務信息相關制度。完善資本市場(chǎng)會計、審計、評估監管規則，發布重點領域的(de)應用(yòng)案例或實施問答(dá)，加強對(duì)會計準則實施的(de)指導。強化(huà)财會監督制度建設，推進電子憑證會計數據标準應用(yòng)，提升企業财務會計規範化(huà)水(shuǐ)平。完善信息披露豁免監管制度，嚴格豁免條件和(hé)程序，防範證券發行人(rén)、上市公司濫用(yòng)豁免掩蓋造假行爲。

（十七）加強聯合懲戒與社會監督。将财務造假、資金占用(yòng)和(hé)配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用(yòng)信息共享平台，并将相關信息在“信用(yòng)中國”網站和(hé)國家企業信用(yòng)信息公示系統進行公示，依法依規實施聯合懲戒，強化(huà)失信約束。完善财務造假等重大(dà)違法違規行爲内部人(rén)士舉報獎勵機制，提高(gāo)獎勵金額，保護“吹哨人(rén)”合法權益。發布典型違規案例查處情況，加大(dà)警示宣傳力度。

七、落實保障

（十八）加強組織實施。要切實把思想和(hé)行動統一到黨中央、國務院決策部署上來(lái)，加強政策銜接、工作協同，強化(huà)監督問責，對(duì)管理(lǐ)或監管履職不力造成嚴重後果的(de)，要嚴肅追責問責。充分(fēn)發揮打擊資本市場(chǎng)違法活動協調工作小組等機制在重大(dà)案件協調、重要規則制定、重大(dà)問題會商等方面的(de)作用(yòng)。

（十九）加強輿論引導。加強對(duì)資本市場(chǎng)财務造假綜合懲防工作的(de)宣傳解讀，注重主動引導，創新宣傳方式，凝聚各方共識。及時(shí)總結推廣經驗做(zuò)法，推動營造誠信經營和(hé)崇法守信的(de)市場(chǎng)生态。

（二十）加強風險防控。加強重點領域風險排查，堅決清除風險隐患大(dà)的(de)行業性、系統性、區(qū)域性财務造假。有效統籌打擊财務造假與風險防範化(huà)解工作，維護資本市場(chǎng)穩定運行，助力經濟社會高(gāo)質量發展。